2.1 Acuerdos y convenios internacionales en materia de medio ambiente
Introducción
Los problemas medioambientales no respetan las fronteras nacionales, aunque los principales actores a nivel internacional son los Estados nacionales. Tradicionalmente, el único medio disponible para regular el comportamiento de los Estados nación ha sido el sistema de derecho internacional, codificado en tratados y convenios. Desde principios de siglo se han establecido más de 170 tratados e instrumentos multilaterales sobre medio ambiente, que abarcan temas que van desde la atmósfera y el medio ambiente marino hasta la conservación de la naturaleza y los cursos de agua transfronterizos. La gran mayoría de estos acuerdos son de ámbito regional y muchos de ellos sólo se aplican a Europa. En el Anexo 1 figura una lista de los convenios y acuerdos internacionales pertinentes.
En la elaboración de muchos de estos acuerdos participa una confusa serie de organizaciones y organismos internacionales. Los principales actores se enumeran en el recuadro 1. Entre ellas se encuentran organizaciones mundiales con una dimensión paneuropea (por ejemplo, la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas); organizaciones predominantemente económicas con miembros que incluyen, pero que se extienden más allá de Europa occidental (por ejemplo, la OCDE); organizaciones que originalmente eran exclusivamente de Europa occidental pero que ahora están empezando a incluir a países de Europa central y oriental (por ejemplo, el Consejo de Europa); y una red de organizaciones y agencias separadas que recientemente se han unido bajo el paraguas paneuropeo del proceso «Medio ambiente para Europa» (véase la sección 3.4).
Caja 1: Instituciones internacionales con un papel medioambiental
| Instituciones de las Naciones Unidas | |
|---|---|
| PNUMA | Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente |
| CEPE de las Naciones Unidas | Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa |
| UNESCO | Organización Educativa, Científica y Cultural de las Naciones Unidas |
| PNUD | Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo |
| Organización Mundial de la Salud | |
| Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación | . Agricultura |
| Organización Mundial de la Salud | Organización Meteorológica Mundial |
| OIMO | Organización Marítima Internacional |
| Instituciones más amplias que Europa con un papel medioambiental | |
| OCDE | Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico |
| GATT | Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio |
| CSCE | Conferencia de Seguridad y Cooperación enEuropa |
| Instituciones Europeas | |
| CE | Comunidad Europea |
| EFTA | Asociación Europea de Asociación de Libre Comercio |
| Consejo de Europa | |
| Instituciones financieras | |
| Banco Mundial | |
| BEBRD | Banco Europeo de Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo |
| BEI | Banco Europeo de Inversiones |
| Organizaciones regionales | |
| OSPAR | Comisión de Oslo y París |
| Comisión del Rin | |
| Comisión del Danubio | |
| Comisión de Helsinki | |
| Unión Económica del Benelux | |
La eficacia de las organizaciones y acuerdos internacionales en materia de medio ambiente
Muchas de las organizaciones enumeradas en el recuadro I han contribuido de forma significativa a la cooperación medioambiental en Europa.en el medio ambiente en Europa. Por ejemplo, la Cooperación Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE), que reúne en un foro a los 55 países de Europa Occidental y Oriental, ha elaborado nueve instrumentos jurídicos regionales destinados a la protección del medio ambiente. Éstos abarcan la contaminación del aire y del agua -incluido el Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia (CLRTAP) de 1979-, los accidentes industriales y la evaluación del impacto ambiental. Además, la CEPE ha desempeñado un papel fundamental en el desarrollo de la cooperación medioambiental paneuropea en el proceso «Medio Ambiente para Europa» (véase el apartado 3.4).
Caja 2: El Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Gran Distancia
El Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Gran Distancia de 1979 y sus protocolos -que abarcan las emisiones de azufre (1985 y 1994), los óxidos de nitrógeno (1988) y los compuestos orgánicos volátiles (1991), así como el reparto internacional de los costes de control de los contaminantes atmosféricos (EMEP, 1984)- constituyen un marco europeo de control de la contaminación atmosférica que incluye actividades legislativas, de asesoramiento, de investigación y de control. En 1993, las 21 Partes del Protocolo de Helsinki de 1985 habían reducido conjuntamente sus emisiones de azufre en un 43% con respecto a 1980, superando considerablemente la reducción del 30% a la que se habían comprometido. De las 25 Partes del Protocolo de Sofía de 1988 sobre el control de las emisiones de NOx, diecisiete han conseguido estabilizar las emisiones de N0x en los niveles de 1987, y cinco de ellas han reducido sus emisiones en más de un 25%. Con la firma de un nuevo Protocolo sobre el Azufre en 1994, se ha creado un Comité de Aplicación para reforzar el control del cumplimiento de las obligaciones de los signatarios.
A pesar de estos logros, la eficacia de muchas de estas organizaciones se ha visto limitada por uno o varios de los siguientes factores:
- el medio ambiente sólo constituye una pequeña parte de sus actividades generales;
- con la excepción del proceso «Medio Ambiente para Europa», su trabajo se limita a acciones específicas sobre un número reducido de cuestiones;
- utilizan instrumentos menos vinculantes que pueden no abordar los problemas reales de forma eficaz.
Ejemplos de los acuerdos internacionales más eficaces son el Convenio de Viena sobre la Protección de la Capa de Ozono y el Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Larga Distancia (véanse los recuadros 2 y 3). Pero el éxito de otros acuerdos ha sido desigual.
Cuadro 3: Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono
Las negociaciones del convenio comenzaron en 1981, tras la acumulación de pruebas científicas sobre la destrucción de la capa de ozono. El convenio ha sido firmado y ratificado por más de 130 países y entró en vigor en 1988. Los objetivos del convenio incluyen la protección de la salud humana mediante la cooperación en la investigación científica, el intercambio de información y la adopción de medidas para reducir los efectos adversos sobre la capa de ozono. Se trata de un convenio marco, que deja para protocolos posteriores la adopción de medidas más específicas para proteger la capa de ozono. El Protocolo de Montreal (1987) estableció la obligación de presentar informes de seguimiento e introdujo sanciones comerciales y disposiciones para la resolución de conflictos. La Enmienda de Londres (1990) añadió nuevas disposiciones en relación con las transferencias de tecnología y los mecanismos financieros, incluido un Fondo Multilateral para ayudar a sufragar los costes de cumplimiento. La Enmienda de Copenhague (1992) acelera las fechas de eliminación de los productos químicos y refuerza los acuerdos financieros.
Un problema clave de todos los acuerdos medioambientales internacionales es que su éxito depende, en última instancia, de la voluntad de los Estados «soberanos» de aceptarlos y aplicarlos adecuadamente. Como resultado, los tratados que incorporan objetivos y estructuras detalladas han tardado a menudo años en ser redactados, y aún más en ser ratificados. La creciente sensación de urgencia a la hora de abordar problemas cada vez más complejos ha conducido a un cambio a favor de convenios más «blandos» que pueden ser redactados y firmados en un plazo relativamente corto. Estos pueden incluir códigos de prácticas, directrices o marcos que permiten una amplia discreción en la interpretación de sus requisitos precisos. Pueden ser más fáciles de acordar, pero su propia flexibilidad puede reducir su eficacia.
Otros factores que limitan el éxito de los convenios son:
- el alcance del propio instrumento y el grado en que aborda adecuadamente la cuestión;
- el número limitado de partes de un acuerdo;
- la eficacia del seguimiento y la aplicación.
El alcance de los acuerdos
Una acción internacional eficaz depende de la disponibilidad de datos completos y fiables para identificar problemas concretos, establecer sus causas y revelar lagunas y fallos en las políticas y acciones existentes. Fue, por ejemplo, la observación científica la que reveló por primera vez el agujero en la capa de ozono sobre la Antártida. Se ha empezado a establecer sistemas fiables de recogida de datos, pero aún queda mucho por hacer.
El mínimo común denominador: ¿son los objetivos lo suficientemente exigentes?
Los convenios se basan en una convergencia de intereses entre Estados soberanos. Por ello, los acuerdos suelen reflejar las ambiciones y objetivos del «mínimo común denominador». A medida que aumenta el número de partes de un convenio, se reduce el alcance y la eficacia del acuerdo. La Convención sobre el Cambio Climático de 1992 es sólo un ejemplo (véase el Recuadro 4).
Cuadro 4: La Convención sobre el Cambio Climático
El principal objetivo de la Convención, que se abrió a la firma en la CNUMAD en 1992 y ha sido firmada por más de 130 partes, es la estabilización de las emisiones de gases de efecto invernadero para limitar la interferencia con el sistema climático, Las emisiones de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero deben volver a los niveles de 1990 para el año 2000, aunque este objetivo no es vinculante. Las recientes conclusiones del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) sugieren que este objetivo es totalmente inadecuado y que las emisiones de gases de efecto invernadero deben reducirse en un 60% para estabilizar las concentraciones atmosféricas.
El número de signatarios
Una de las ventajas de los convenios y acuerdos internacionales es su campo de aplicación potencialmente amplio. En la práctica, sin embargo, esto puede ser limitado por varias razones, incluyendo
- los costes de participación para los países individuales;
- la disponibilidad limitada de conocimientos técnicos.
Especialmente entre los países de Europa central y oriental, la grave escasez de recursos ha tenido un gran impacto en su capacidad para participar en los convenios medioambientales
El concepto de «reparto de la carga» como medio de repartir los costes, a menudo elevados, de la reducción de la contaminación ha ganado terreno recientemente, especialmente en relación con el Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia (CLRTAP). Durante las negociaciones que condujeron al Protocolo de Oslo de 1994 sobre nuevas reducciones de SO2, se examinó la creación de un Fondo de Acidificación. Según el fondo propuesto, los países en transición recibirían dinero en función de su PIB y de los costes de reducción, y las naciones más ricas contribuirían sobre una base similar.
Además, los países en transición necesitan una asistencia técnica mejorada si quieren cumplir las normas internacionales, que puede facilitarse a través de centros de intercambio de información, servicios de referencia, programas de intercambio o bancos de derechos tecnológicos.
Seguimiento y aplicación
Tal vez el aspecto más débil de los convenios internacionales sobre medio ambiente sea su aplicación y cumplimiento. La información recopilada de esta manera puede ser incompleta o inexacta debido a los diferentes métodos y normas de control.
Se han logrado algunos avances con el establecimiento del Programa de Revisión del Desempeño Ambiental de la OCDE, cuyo objetivo principal es ayudar a los países a mejorar su desempeño a través de la revisión por pares. En el caso de los países europeos que no pertenecen a la OCDE, se llevarán a cabo programas de evaluación medioambiental similares en el marco de la CEPE. Pero las revisiones de los resultados medioambientales llevan mucho tiempo y dependen de la voluntad de los países de participar.
La CEPE de la ONU está supervisando actualmente el cumplimiento de cada uno de sus instrumentos y presentará sus conclusiones a sus signatarios o Partes. El Protocolo de la CLRTAP de 1994 sobre nuevas reducciones de las emisiones de azufre incluye la creación de un Comité de Aplicación formal para examinar continuamente la cuestión del cumplimiento.
Si el seguimiento revela que una parte no cumple las obligaciones de un convenio internacional, no hay mucho que hacer si no existen mecanismos de aplicación eficaces. En última instancia, es posible que sea la opinión pública la única que pueda presionar a los Estados para que respondan con más vigor a los desafíos medioambientales, participen en los convenios y cumplan con sus obligaciones medioambientales. Pero el público necesita un acceso mucho más amplio a la información sobre los convenios y acuerdos internacionales y su eficacia, un ámbito en el que, tradicionalmente, la participación pública y parlamentaria ha sido mínima.
2.2 La política medioambiental de la UE: logros y limitaciones
Introducción
Uno de los principales puntos fuertes de la Unión Europea es que, a diferencia de otras organizaciones internacionales, es un organismo legislativo. Cuando actúa con capacidad legislativa, sus Directivas, Reglamentos y Decisiones son vinculantes para los Estados miembros y pueden ser aplicados por el Tribunal de Justicia de la UE.
Este enfoque legislativo -o de «mando y control»- ha constituido la base de la política medioambiental de la UE en los últimos 20 años. En la actualidad existen más de 300 directivas y reglamentos concebidos para dar respuesta a una amplia gama de problemas, entre los que se encuentran muchos (pero no todos) de los doce problemas prioritarios enumerados en «El medio ambiente en Europa».(1)
La legislación de la UE abarca
- el agua contaminación atmosférica y acústica
- gestión de residuos
- sustancias nocivas
- radioactividad
- protección de la fauna y flora silvestres y del campo
- cuestiones globales
- evaluación medioambiental y acceso a la información
El rápido desarrollo de la política medioambiental de la UE se indica en la figura 1.
Figura 1: Legislación medioambiental de la UE adoptada cada año
La influencia de la legislación medioambiental comunitaria se extiende mucho más allá de las fronteras de sus actuales doce Estados miembros. Incluso antes de que algunos de ellos asuman la plena pertenencia a la UE, los siete países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) aplican las principales características de la política medioambiental de la UE, tras la formación del Espacio Económico Europeo (EEE) en 1993. El EEE amplía el mercado único de la UE y sus políticas asociadas a un total de 19 países que se extienden desde el Ártico hasta el Mediterráneo.
Mientras tanto, en Europa Central y Oriental (ECE), los Acuerdos de Asociación con Polonia, Hungría, la República Checa, Eslovaquia, Bulgaria y Rumanía exigen un cierto acercamiento a las normas medioambientales de la UE. Los países candidatos a la adhesión a la UE deberán aplicar plenamente la legislación comunitaria en materia de medio ambiente (aunque, en algunos casos, con largos periodos de transición). El programa PHARE de la UE ya ofrece una importante ayuda financiera para una serie de proyectos y programas medioambientales en la región.
Desde 1973, la legislación medioambiental de la UE se ha desarrollado dentro de un marco establecido por una serie de programas de acción medioambiental. Estos programas establecen periódicamente el modo en que la UE se propone desarrollar su política y legislación medioambiental durante los próximos cuatro o más años. El quinto de estos programas, titulado Hacia la sostenibilidad: Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible, se publicó en 1992(2) y establece un nuevo enfoque para abordar los retos medioambientales a los que se enfrenta Europa hasta el año 2000. Está fuera del alcance de este documento intentar una evaluación completa de la política medioambiental de la UE, pero se pueden sacar algunas conclusiones preliminares. En el recuadro 5 se enumeran algunos de los éxitos más notables de la UE.
Cuadro 5: Logros de la legislación medioambiental de la UE
- La introducción de un sistema de evaluación de todos los nuevos productos químicos antes de su comercialización; el aumento de las normas en toda la Comunidad para las aguas de baño y el agua potable mediante la aplicación de las Directivas 76/160 y 80/778;
- mejora de la calidad del aire local mediante la reducción en muchas zonas de la contaminación por humo y dióxido de azufre (Directiva 80/779)
- reducción de las emisiones de gases nocivos como el plomo, los óxidos de nitrógeno, los hidrocarburos y el monóxido de carbono de los vehículos individuales;
- la introducción en la Directiva «Seveso» 82/501 de medidas para prevenir accidentes industriales graves y limitar los efectos de los que se produzcan;
- la introducción en toda la Comunidad de un sistema de evaluación del impacto ambiental de los grandes proyectos de desarrollo con efectos significativos en el medio ambiente.
Limitaciones de la actual política medioambiental de la UE
A pesar de estos logros, la propia Comisión ha reconocido los puntos débiles de la política medioambiental de la UE y está tomando medidas para mejorarla.
Durante los últimos veinte años, la legislación de la UE se ha desarrollado de manera ad hoc según una agenda política cambiante. Como resultado, existen importantes lagunas en la cobertura; la legislación a veces no establece objetivos suficientes; la legislación se centra en los medios ambientales individuales en lugar de en el medio ambiente en su conjunto.
Además, el impacto de muchos elementos de la legislación se ve gravemente debilitado por una aplicación y un cumplimiento inadecuados.
Las lagunas en la cobertura
- La Comunidad ha sido incapaz hasta ahora de desarrollar una respuesta satisfactoria de la UE al problema del cambio climático global. Aunque la UE en su conjunto se ha comprometido a reducir las emisiones de dióxido de carbono a los niveles de 1990 para el año 2000, todavía no se ha acordado una estrategia clara para lograrlo a nivel comunitario. La información de que dispone la Comisión sobre los actuales programas de emisión y reducción de CO2 de los Estados miembros es limitada, a pesar de los requisitos de la Directiva 93/389 por la que se establece un mecanismo de seguimiento del CO2. No obstante, sus datos indican que el compromiso de estabilización no puede cumplirse sin más reducciones que las previstas. Mientras tanto, las propuestas de la Comisión para un impuesto sobre el carbono/energía están estancadas en el Consejo, y todavía no se ha desarrollado un enfoque de la UE para limitar las emisiones de otro importante gas de efecto invernadero, el metano.
- Sólo se ha empezado a abordar el problema de la mala calidad del aire urbano. Las directivas que establecen normas de calidad del aire para el plomo, el humo y el dióxido de azufre y el dióxido de nitrógeno son un primer paso importante (aunque su eficacia se ha visto limitada por un control inadecuado y métodos de medición incoherentes).Se necesitan medidas para abordar una amplia gama de otros contaminantes con graves efectos sobre la salud, como las partículas, el benceno y los hidrocarburos poliaromáticos. Un proyecto de Directiva marco sobre la calidad del aire propone nuevas medidas para estas y otras sustancias, pero aún no se ha acordado.
- Los valores límite de emisión y las normas de calidad para las sustancias peligrosas en el agua sólo se han establecido para un puñado de sustancias en las Directivas «derivadas» elaboradas en el marco de la Directiva 76/464. La Comisión ha identificado una lista prioritaria de 129 de estas sustancias químicas, y sin embargo la legislación de la UE en vigor sólo cubre 17 de ellas.
- Otras lagunas notables incluyen la falta de un enfoque global para abordar el grave problema de la degradación del suelo, tanto en lo que respecta a la erosión como a la contaminación. Hasta la fecha, la UE tampoco ha exigido a los Estados miembros y a la industria que establezcan un Registro de Emisiones Contaminantes que contenga una lista de todos los contaminantes emitidos al medio ambiente por las instalaciones industriales en el curso de sus actividades.
Objetivos limitados de algunas legislaciones de la UE
Además de estas lagunas en la cobertura, muchos elementos de la legislación de la UE no van lo suficientemente lejos como para ser debidamente eficaces.
- La principal respuesta de la UE al problema de la acidificación es la Directiva 88/609 de 1989 que limita las emisiones de SO2 y NOx de las grandes instalaciones de combustión. Además de establecer normas de emisión para las nuevas instalaciones, la Directiva también exige a los Estados miembros que reduzcan progresivamente las emisiones de las instalaciones existentes en cantidades variables, de modo que las emisiones globales de SO2 de la UE deberían reducirse en un 58% para el año 2003. Investigaciones recientes sobre las «cargas críticas» -el nivel de contaminación que determinados ecosistemas pueden tolerar sin sufrir más daños- indican que los objetivos de la Directiva son demasiado bajos para evitar que se sigan produciendo daños en los bosques, lagos y ríos de Europa. Además, las reducciones de las emisiones exigidas a determinados Estados miembros no reflejan su contribución relativa a los daños causados por la acidificación.
- Alrededor del 70% del agua potable de la Comunidad procede de fuentes subterráneas y, sin embargo, como indica Europe’s Environment, las aguas subterráneas siguen sufriendo una contaminación que en la mayoría de los casos es irreversible. La Directiva 80/68 de la UE sobre la protección de las aguas subterráneas causada por determinadas sustancias peligrosas no ha conseguido invertir esta tendencia. Sus requisitos de control de los vertidos, especialmente los procedentes de fuentes difusas, así como los de control e información, no son lo suficientemente estrictos como para evitar que se produzcan más daños.
Enfoque de medio único
La legislación medioambiental de la UE ha intentado, por lo general, controlar las emisiones o proteger la calidad de medios individuales: el aire, el agua y (en mucha menor medida) el suelo. Este enfoque de «medio único» no reconoce que el medio ambiente debe considerarse como un todo: los controles de las emisiones a un medio pueden a menudo dar lugar a un desplazamiento de la contaminación a otro. Por ejemplo, la reducción de las emisiones ácidas de las chimeneas de las grandes instalaciones de combustión mediante la instalación de equipos de desulfuración de los gases de combustión puede provocar un aumento de la contaminación del agua o del suelo. El control integrado de la contaminación (CIP), por el contrario, pretende reducir la contaminación del medio ambiente en su conjunto. La propuesta de legislación de la UE por la que se exige a los Estados miembros que introduzcan un sistema de prevención y control integrados de la contaminación (IPPC) aún no ha sido aprobada por los Estados miembros.
Fallas en la aplicación y el cumplimiento
Una condición esencial para la eficacia es que la legislación se aplique y se haga cumplir adecuadamente sobre el terreno.La falta de aplicación de los requisitos de las directivas medioambientales de la UE es un problema grave en la actualidad. En 1993, el número de presuntas infracciones de las directivas de medio ambiente -casi 400- se situó en segundo lugar después de las relacionadas con el mercado interior.(3)
Entre los elementos clave de la legislación que no se han aplicado correctamente se encuentran la Directiva 79/409 sobre la conservación de las aves silvestres, la Directiva 85/337 sobre la evaluación del impacto ambiental y varias directivas sobre el agua y los residuos.
Un primer paso esencial para reforzar la aplicación es mejorar la disponibilidad de información sobre los avances en cada Estado miembro. El único Estado miembro en el que se lleva a cabo una revisión independiente, periódica y completa del modo en que se aplican todos los elementos de la legislación medioambiental de la UE y de su impacto en la práctica es el Reino Unido.(4)
Muchas directivas medioambientales incluyen diversos requisitos para que los gobiernos informen periódicamente a la Comisión sobre cómo están aplicando la legislación. Sin embargo, es posible que estos informes se elaboren con poca frecuencia, de forma incompleta o no se elaboren en absoluto. En consecuencia, se niega a la Comisión y al público en general información esencial para evaluar la eficacia de la legislación de la UE. La Directiva 91/692 sobre la presentación de informes normalizados trata de mejorar las obligaciones de los Estados miembros en cuanto a la presentación de informes, pero aún está por ver la eficacia de esta medida.
A falta de esta información básica, la Comisión se ha visto obligada a basarse en las quejas de otros Estados miembros, diputados al Parlamento Europeo, empresas, ONGs o particulares como base para las medidas de aplicación.
En virtud de su Reglamento de creación. En virtud del Reglamento 1210/90, la cuestión de si la Agencia Europea de Medio Ambiente debería desempeñar un papel en el control de la aplicación de las medidas comunitarias en los Estados miembros se pospuso hasta la finalización de una revisión de los dos primeros años de funcionamiento de la Agencia.