2. Aktuel miljøpolitik

2.1 Internationale miljøaftaler og -konventioner

Indledning

Miljøproblemer er ikke grænseoverskridende, men alligevel er det stadig sådan, at de vigtigste aktører på internationalt plan er nationalstaterne. Traditionelt har det eneste middel til at regulere nationalstaternes adfærd været gennem et system af international ret, kodificeret i traktater og konventioner. Siden begyndelsen af århundredet er der blevet udarbejdet mere end 170 multilaterale miljøtraktater og -instrumenter, der dækker emner lige fra atmosfæren og havmiljøet til naturbeskyttelse og grænseoverskridende vandløb. Langt de fleste af disse aftaler er regionale i deres anvendelsesområde, og mange af dem gælder kun for Europa. En liste over relevante internationale konventioner og aftaler findes i bilag 1.

Den forvirrende række af internationale organisationer og agenturer har bidraget til udviklingen af mange af disse aftaler. De vigtigste aktører er anført i boks 1. De omfatter verdensorganisationer med en paneuropæisk dimension (f.eks. FN’s Økonomiske Kommission for Europa – FN-ECE); overvejende økonomiske organisationer med et medlemskab, der omfatter, men ikke kun Vesteuropa (f.eks. OECD); organisationer, der oprindeligt udelukkende var vesteuropæiske, men som nu begynder at omfatte lande i Central- og Østeuropa (f.eks. Europarådet); og et netværk af særskilte organisationer og agenturer, der for nylig er blevet samlet under den paneuropæiske paraply i “Miljø for Europa”-processen (se afsnit 3.4).

Kasse 1: Internationale institutioner med en miljømæssig rolle

FN-institutioner
UNEP	FN’s miljøprogram
UN-ECE	FN’s økonomiske kommission for Europa
UNESCO	UN Educational, Videnskabelig og KulturelOrganisation
UNDP	FNU-udviklingsprogram
WHO	World Health Organisation
FAO	Food and Agriculture Organisation
WMO	World Meteorological Organisation
IMO	International Maritime Organisation
Institutioner bredere end Europa med en miljømæssig rolle
OECD	Organisation for Økonomisk Samarbejde og Udvikling
GATT	General Agreement on Tariffs and Trade
CSCE	Konference om sikkerhed og samarbejde iEuropa
Europæiske institutioner
EØF	Europæisk Fællesskab
EFTA	Europæisk Frihandelssammenslutning
Europarådet
Finansielle institutioner
Værtsbanken
EBRD	Europæisk Bank for Genopbygning og Udvikling
EIB	Europæisk Investeringsbank
Regionale organisationer
OSPAR	Oslo og Paris Kommissionen
Rhin-kommissionen
Donau-kommissionen
	Helsinki-Kommissionen
Benelux Økonomiske Union

Effektiviteten af internationale miljøorganisationer og -aftaler

Mange af de organisationer, der er nævnt i tekstboks I, har ydet et betydeligt bidrag til miljøsamarbejdetoperation i Europa. F.eks. har FN’s Økonomiske Samarbejdsorganisation for Europa (FN-ECE), som samler alle 55 lande fra både Vest- og Østeuropa i ét forum, udarbejdet ni regionale retsinstrumenter med henblik på miljøbeskyttelse. De omfatter luft- og vandforurening – herunder konventionen fra 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande (CLRTAP – se boks 2), industriulykker og vurdering af miljøpåvirkninger. Desuden har FN~ECE spillet en central rolle i udviklingen af et paneuropæisk miljøsamarbejde i “Miljø for Europa”-processen (se afsnit 3.4).

Kasse 2: Konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande

Konventionen af 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande og dens protokoller – om emissioner af svovl (1985 og 1994), nitrogenoxider (1988) og flygtige organiske forbindelser (1991) og om international omkostningsdeling i forbindelse med overvågning af luftforurenende stoffer (EMEP, 1984) – udgør tilsammen en europæisk ramme for bekæmpelse af luftforurening, der omfatter lovgivningsmæssige, rådgivende, forsknings- og overvågningsaktiviteter. I 1993 havde de daværende 21 parter i Helsinki-protokollen fra 1985 tilsammen reduceret deres svovlemissioner med 43% i forhold til 1980, hvilket var betydeligt mere end den 30% reduktion, som de havde forpligtet sig til at opnå. Af de 25 parter i Sofia-protokollen fra 1988 om kontrol med NOx-emissioner er det lykkedes 17 af dem at stabilisere N0x-emissionerne på niveauet fra 1987, og fem af dem har reduceret deres emissioner med mere end 25 %. Med undertegnelsen af en ny svovlprotokol i 1994 er der blevet nedsat et gennemførelsesudvalg, som skal styrke overvågningen af, om underskriverne overholder deres forpligtelser.

På trods af disse resultater har effektiviteten af mange af disse organisationer været begrænset af en eller flere af følgende faktorer:

• miljøet udgør kun en lille del af deres samlede aktiviteter;
• med undtagelse af processen “Miljø for Europa” er deres arbejde begrænset til specifikke aktioner vedrørende et lille antal spørgsmål;
• de benytter sig af mindre bindende instrumenter, som måske ikke tager effektivt fat på de virkelige problemer.

Eksempler på de mere effektive internationale aftaler omfatter Wienerkonventionen om beskyttelse af ozonlaget og konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande (jf. boks 2 og 3). Men andre aftaler har haft blandet succes.

Kasse 3: Wienerkonventionen om beskyttelse af ozonlaget

Forhandlingerne om konventionen blev indledt i 1981, efter at der var akkumuleret videnskabeligt bevis for, at ozonlaget var ved at blive ødelagt. Konventionen er blevet undertegnet og ratificeret af over 130 lande og trådte i kraft i 1988. Konventionens mål er bl.a. at beskytte menneskers sundhed gennem samarbejde inden for videnskabelig forskning, udveksling af oplysninger og vedtagelse af foranstaltninger til at reducere de skadelige virkninger på ozonlaget. Der er tale om en rammekonvention, som overlader mere specifikke foranstaltninger til beskyttelse af ozonlaget til senere protokoller. Montreal-protokollen (1987) indeholder krav om overvågningsrapporter og indførte handelssanktioner og bestemmelser om bilæggelse af tvister. London-ændringen (1990) tilføjede nye bestemmelser om teknologioverførsel og finansielle mekanismer, herunder en multilateral fond, der skal bidrage til at dække omkostningerne ved overholdelse af reglerne. Københavnsændringen (1992) fremskynder datoerne for udfasning af kemikalier og gør de finansielle ordninger mere faste.

Et centralt problem med alle internationale miljøaftaler er, at deres succes i sidste ende afhænger af, om “suveræne” nationalstater er villige til at acceptere dem og gennemføre dem korrekt. Som følge heraf har det ofte taget år at udarbejde traktater med detaljerede mål og strukturer og endnu længere tid at ratificere dem.Den voksende følelse af, at det haster med at løse stadig mere komplekse problemer, har ført til et skift til fordel for “blødere” konventioner, som kan udarbejdes og underskrives inden for en relativt kort tidsramme. Disse konventioner kan omfatte kodekser, retningslinjer eller rammer, som giver stor frihed til at fortolke deres præcise krav. De kan være lettere at blive enige om, men netop deres fleksibilitet kan mindske deres effektivitet.

Andre faktorer, der begrænser konventioners succes, omfatter:

• selve instrumentets anvendelsesområde og det omfang, hvori det behandler spørgsmålet på passende vis;
• det begrænsede antal parter i en aftale;
• effektiviteten af overvågning og håndhævelse.

Aftalernes anvendelsesområde

En effektiv international indsats er afhængig af, at der foreligger omfattende og pålidelige data til at identificere særlige problemer, fastslå deres årsager og afsløre mangler og svigt i eksisterende politikker og foranstaltninger. Det var f.eks. videnskabelige observationer, der først afslørede hullet i ozonlaget over Antarktis. Man er begyndt at etablere pålidelige dataindsamlingssystemer, men der skal gøres meget mere.

Den laveste fællesnævner – er målene krævende nok?

Konventioner er afhængige af konvergens mellem suveræne nationalstaters interesser. Som følge heraf afspejler aftaler ofte ambitionerne og målene for den “laveste fællesnævner”. Efterhånden som antallet af parter i en konvention vokser, reduceres aftalens præcise omfang og effektivitet. Klimakonventionen fra 1992 er blot et eksempel herpå (se boks 4).

Boks 4: Klimakonventionen

Den vigtigste målsætning for konventionen, som blev åbnet for undertegnelse på UNCED i 1992 og er blevet underskrevet af over 130 parter, er stabilisering af drivhusgasemissionerne for at begrænse forstyrrelsen af klimasystemet, Udledningerne af kuldioxid og andre drivhusgasser bør være tilbage på 1990-niveauet inden år 2000 – selv om dette mål ikke er bindende. De seneste resultater fra Det Mellemstatslige Panel om Klimaændringer (IPCC) tyder på, at dette mål er helt utilstrækkeligt, og at emissionerne af drivhusgasser faktisk skal reduceres med 60 % for at stabilisere koncentrationerne i atmosfæren.

Antal af underskrivere

En af fordelene ved internationale konventioner og aftaler er deres potentielt brede anvendelsesområde. I praksis kan dette dog være begrænset af flere årsager, herunder

• de enkelte landes omkostninger ved deltagelse
• den begrænsede adgang til teknisk knowhow.

Sær blandt landene i Central- og Østeuropa har alvorlig ressourceknaphed haft stor betydning for deres evne til at deltage i miljøkonventioner

Begrebet “byrdefordeling” som et middel til at udligne de ofte store omkostninger ved forureningsreduktion har for nylig vundet indpas, især i forbindelse med konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande (CLRTAP). Under forhandlingerne i forbindelse med Oslo-protokollen fra 1994 om yderligere SO2-reduktioner blev det undersøgt, om der skulle oprettes en forsuringsfond. I henhold til den foreslåede fond skulle overgangslandene modtage penge baseret på deres BNP og reduktionsomkostningerne, og de rigere lande skulle bidrage på et tilsvarende grundlag.

Dertil kommer, at overgangslandene har brug for bedre teknisk bistand, hvis de internationale standarder skal overholdes, og at denne bistand kan stilles til rådighed gennem clearingcentre, henvisningstjenester, udvekslingsprogrammer eller teknologirettighedsbanker.

Overvågning og håndhævelse

Det svageste aspekt af internationale miljøkonventioner ligger måske i deres gennemførelse og håndhævelse.Parterne i internationale aftaler finder generelt eksterne overvågnings- og håndhævelsessystemer uacceptable og ønsker selv at kontrollere overvågningen. Oplysninger, der indsamles på denne måde, kan være ufuldstændige eller upræcise på grund af forskellige overvågningsmetoder og -standarder.

Der er sket visse fremskridt med oprettelsen af OECD’s program for gennemgang af miljøpræstationer, hvis hovedformål er at hjælpe landene med at forbedre deres præstationer gennem peer review. For europæiske lande uden for OECD skal der gennemføres lignende miljøgennemgangsprogrammer inden for rammerne af FN-ECE. Men miljøpræstationsvurderinger er tidskrævende og afhænger af landenes vilje til at deltage.

FN-ECE overvåger i øjeblikket overholdelsen af hvert af sine instrumenter og vil forelægge sine resultater for de underskrivende parter eller parter. CLRTAP-protokollen fra 1994 om yderligere reduktion af svovlemissioner omfatter oprettelsen af et formelt gennemførelsesudvalg, som skal holde spørgsmålet om overholdelse løbende under opsyn.

Hvis overvågningen afslører, at en part ikke opfylder forpligtelserne i en international konvention, er der imidlertid ikke meget, der kan gøres, hvis der ikke findes effektive håndhævelsesmekanismer. I sidste ende er det måske kun den offentlige mening, der kan udøve pres på staterne for at få dem til at reagere mere energisk på miljømæssige udfordringer, deltage i konventioner og leve op til deres miljømæssige forpligtelser. Men offentligheden har brug for langt mere omfattende adgang til oplysninger om internationale konventioner og aftaler og deres effektivitet, et område, hvor den offentlige og parlamentariske inddragelse traditionelt har været minimal.

2.2 EU’s miljøpolitik – resultater og begrænsninger

Indledning

En af EU’s største styrker er, at den – i modsætning til andre internationale organisationer – er et lovgivende organ. Når den optræder som lovgiver, er dens direktiver, forordninger og beslutninger bindende for medlemsstaterne og kan håndhæves af EU-Domstolen.

Denne lovgivningsmæssige – eller “kommando og kontrol”-tilgang har dannet grundlaget for EU’s miljøpolitik i de seneste 20 år. Der findes nu mere end 300 direktiver og forordninger, der er udformet til at løse en lang række problemer, herunder mange (men ikke alle) af de tolv prioriterede problemer, der er anført i “Europas miljø”.(1)
EU-lovgivningen dækker

• vand, luft- og støjforurening
• affaldshåndtering
• skadelige stoffer
• radioaktivitet
• beskyttelse af vilde dyr og planter og landskabet
• globale spørgsmål
• miljøvurdering og adgang til information

Den hurtige udvikling i EU’s miljøpolitik fremgår af figur 1.

Figur 1: EU’s miljølovgivning, der vedtages hvert år

Indflydelsen af Fællesskabets miljølovgivning rækker langt ud over grænserne for de nuværende tolv medlemsstater. Selv før nogle af dem bliver fuldt medlem af EU, anvender alle syv lande i Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA) de vigtigste elementer i EU’s miljøpolitik efter dannelsen af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) i 1993. EØS udvider EU’s indre marked og de dertil knyttede politikker til i alt 19 lande, der strækker sig fra Arktis til Middelhavet.

I mellemtiden kræver associeringsaftalerne med Polen, Ungarn, Tjekkiet, Slovakiet, Bulgarien og Rumænien i Central- og Østeuropa (CEE) en vis tilnærmelse til EU’s miljøstandarder. Et eventuelt EU-medlemskab for ansøgerlandene i Central- og Østeuropa vil kræve fuld anvendelse af Fællesskabets miljølovgivning (om end i nogle tilfælde med lange overgangsperioder).Der ydes allerede betydelig finansiel støtte til en række miljøprojekter og -programmer i regionen gennem EU’s Phare-program.

Siden 1973 har EU’s miljølovgivning udviklet sig inden for en ramme, der er fastsat af en række miljøhandlingsprogrammer. I disse fastlægges det med jævne mellemrum, hvordan EU foreslår at udvikle sin miljøpolitik og -lovgivning i de kommende fire eller flere år. Det femte af disse programmer, der har titlen “På vej mod bæredygtighed”: Det indeholder en ny tilgang til at tackle de miljømæssige udfordringer, som Europa står over for i perioden frem til år 2000, og det beskrives nærmere i afsnit 3.3 nedenfor.

Et af udgangspunkterne for det femte program er, at EU’s traditionelle tilgang til miljøbeskyttelse har sine begrænsninger. Det ligger uden for rammerne af dette dokument at forsøge at foretage en fuldstændig evaluering af EU’s miljøpolitik, men der kan drages nogle foreløbige konklusioner. Nogle få af EU’s mere bemærkelsesværdige succeser er anført i boks 5.

Kasse 5: Resultater af EU’s miljølovgivning

• Indførelsen af et system til vurdering af alle nye kemikalier, inden de markedsføres, og en skærpelse af standarderne for badevand og drikkevand i hele Fællesskabet gennem anvendelsen af direktiv 76/160 og 80/778;
• forbedring af den lokale luftkvalitet ved i mange områder at reducere forureningen med røg og svovldioxid (direktiv 80/779)
• reduktion af skadelige udstødningsemissioner som bly, kvælstofoxider, kulbrinter og kulilte fra individuelle køretøjer;
• indførelsen i “Seveso”-direktiv 82/501 af foranstaltninger til forebyggelse af større industriulykker og begrænsning af virkningerne af de ulykker, der alligevel sker,
• indførelsen i hele Fællesskabet af et system til vurdering af miljøpåvirkninger for store udviklingsprojekter med betydelige virkninger på miljøet.

Begrænsninger i EU’s nuværende miljøpolitik

På trods af disse resultater har Kommissionen selv erkendt svaghederne ved EU’s miljøpolitik og tager skridt til at forbedre tingene.

I løbet af de sidste tyve år er EU-lovgivningen blevet udviklet ad hoc i overensstemmelse med en skiftende politisk dagsorden.Individuelle direktiver afspejler undertiden mangel på tilstrækkelige videnskabelige data og/eller utilfredsstillende politiske kompromiser. Som følge heraf

• er der betydelige huller i dækningen;
• lovgivningen fastsætter undertiden utilstrækkelige mål;
• lovgivningen fokuserer på individuelle miljømedier snarere end på miljøet som helhed.

Dertil kommer, at virkningen af mange retsakter svækkes alvorligt af utilstrækkelig gennemførelse og håndhævelse.

Huller i dækningen

• Fællesskabet har hidtil ikke været i stand til at udvikle et tilfredsstillende EU-svar på problemet med globale klimaændringer. Selv om EU som helhed har forpligtet sig til at reducere kuldioxidemissionerne til 1990-niveauet inden år 2000, er der endnu ikke vedtaget nogen klar strategi for at nå dette mål på fællesskabsplan. De oplysninger, som Kommissionen har om medlemsstaternes nuværende programmer for CO2-emissioner og -reduktioner, er begrænsede til trods for kravene i direktiv 93/389 om indførelse af en CO2-overvågningsmekanisme. Ikke desto mindre tyder det på, at stabiliseringsforpligtelsen ikke kan opfyldes uden yderligere reduktioner ud over de planlagte. I mellemtiden er Kommissionens forslag til en CO2-/energiafgift gået i stå i Rådet, og der er endnu ikke udarbejdet en EU-tilgang til begrænsning af emissionerne af en anden vigtig drivhusgas – metan – endnu ikke udviklet.
• Der er kun begyndt at blive taget fat på problemet med dårlig luftkvalitet i byerne. Direktiverne om fastsættelse af luftkvalitetsstandarder for bly, røg, svovldioxid og nitrogendioxid er et vigtigt første skridt (selv om deres effektivitet er blevet begrænset af utilstrækkelig overvågning og inkonsekvente målemetoder).Der er behov for foranstaltninger til at tackle en lang række andre forurenende stoffer med alvorlige sundhedsvirkninger såsom partikler, benzen og polyaromatiske kulbrinter. I et udkast til rammedirektiv om luftkvalitet foreslås nye foranstaltninger vedrørende disse og andre stoffer, men der er endnu ikke opnået enighed om dem.
• Emissionsgrænseværdier og kvalitetsstandarder for farlige stoffer i vand er kun blevet fastsat for en håndfuld stoffer i “datterdirektiver”, der er udarbejdet inden for rammerne af direktiv 76/464. Kommissionen har opstillet en prioriteret liste over 129 af disse kemikalier, og alligevel dækker den gældende EU-lovgivning kun 17 af dem.
• Andre bemærkelsesværdige mangler omfatter manglen på en omfattende tilgang til håndtering af det alvorlige problem med jordforringelse – både med hensyn til erosion og forurening. Der er indtil videre heller ikke noget EU-krav til medlemsstaterne og industrien om at oprette et register over forurenende emissioner, der indeholder en liste over alle de forurenende stoffer, som industrianlæg udleder til miljøet som led i deres aktiviteter.

Mangelfuldt mål med visse dele af EU-lovgivningen

Ud over disse huller i dækningen er mange dele af EU-lovgivningen ikke vidtgående nok til at være tilstrækkeligt effektive.

• EU’s vigtigste svar på forsuringsproblemet er direktiv 88/609 fra 1989 om begrænsning af SO2- og NOx-emissioner fra store forbrændingsanlæg. Ud over at fastsætte emissionsnormer for nye anlæg kræver direktivet også, at de enkelte medlemsstater gradvis reducerer emissionerne fra eksisterende anlæg med varierende beløb, således at EU’s samlede SO2-emissioner skal reduceres med 58 % inden 2003. Nyere forskning om “kritiske belastninger” – det forureningsniveau, som bestemte økosystemer kan tåle uden at lide yderligere skade – viser, at direktivets mål er fastsat for lavt til at forhindre fortsat skade på Europas skove, søer og floder.Desuden afspejler de emissionsreduktioner, der kræves af de enkelte medlemsstater, ikke deres relative bidrag til forsuringsskaderne.
• Omkring 70 % af Fællesskabets drikkevand kommer fra grundvandskilder, men som det fremgår af Europas Miljø, lider grundvandet fortsat under forurening, som i de fleste tilfælde er irreversibel. EU’s direktiv 80/68 om beskyttelse af grundvandet mod forurening forårsaget af visse farlige stoffer har ikke formået at vende denne tendens. Dets krav om kontrol med udledninger – især fra diffuse kilder – og krav om overvågning og rapportering er ikke tilstrækkeligt robuste til at forhindre yderligere skader.

Single-mediumapproach

EU’s miljølovgivning har generelt haft til formål at kontrollere emissioner til eller beskytte kvaliteten af individuelle medier – luft, vand og (i langt mindre grad) jord. Denne “enkeltmedie”-tilgang anerkender ikke, at miljøet skal betragtes som en helhed: kontrol med emissioner til et medie kan ofte føre til en forskydning af forurening til et andet. F.eks. kan en reduktion af syreemissioner fra skorstenene i store fyringsanlæg gennem installation af røggasafsvovlingsudstyr føre til en forøgelse af vand- eller jordforureningen. Integreret forureningsbekæmpelse (IPC) søger derimod at reducere forureningen af miljøet som helhed. Den foreslåede EU-lovgivning, der kræver, at medlemsstaterne indfører et system for integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (IPPC), er endnu ikke vedtaget af medlemsstaterne.

Manglende gennemførelse og håndhævelse

En væsentlig forudsætning for effektivitet er, at lovgivningen gennemføres og håndhæves korrekt i praksis.Manglende gennemførelse af kravene i EU’s miljødirektiver er nu et alvorligt problem. I 1993 var antallet af formodede overtrædelser af miljødirektiverne – næsten 400 – næst efter overtrædelser vedrørende det indre marked.(3)

Nøgleelementer i den lovgivning, der ikke er blevet korrekt gennemført, omfatter direktiv 79/409 om beskyttelse af vilde fugle, direktiv 85/337 om vurdering af virkningerne på miljøet og flere direktiver om vand og affald.

Et vigtigt første skridt i retning af en strammere gennemførelse er at forbedre adgangen til oplysninger om udviklingen i de enkelte medlemsstater. Den eneste medlemsstat, for hvilken der foretages en uafhængig, regelmæssig og fuldstændig gennemgang af den måde, hvorpå alle dele af EU’s miljølovgivning gennemføres, og af deres indvirkning på praksis, er Det Forenede Kongerige.(4)

Mange miljødirektiver indeholder forskellige krav om, at regeringerne regelmæssigt skal aflægge rapport til Kommissionen om, hvordan de gennemfører lovgivningen. Disse rapporter udarbejdes imidlertid ofte kun sjældent, ufuldstændigt eller slet ikke. Som følge heraf får både Kommissionen og offentligheden ikke adgang til oplysninger, der er vigtige for at vurdere effektiviteten af EU-lovgivningen. Med direktiv 91/692 om standardiseret rapportering søges medlemsstaternes rapporteringsforpligtelser at få et mere solidt grundlag, men det er endnu uvist, hvor effektivt dette vil være.

I mangel af sådanne grundlæggende oplysninger har Kommissionen været tvunget til at basere sig på klager fra andre medlemsstater, medlemmer af Europa-Parlamentet, virksomheder, ngo’er eller enkeltpersoner som grundlag for håndhævelsesforanstaltninger.

I henhold til bestemmelserne i dens indførelsesdirektiv er der ikke mulighed for at få adgang til sådanne oplysninger. I henhold til forordning nr. 1210/90 blev spørgsmålet om, hvorvidt Det Europæiske Miljøagentur skulle spille en rolle i overvågningen af gennemførelsen af fællesskabsforanstaltninger i medlemsstaterne, udsat til afgørelse indtil afslutningen af en gennemgang af agenturets første to års virke.Uanset om agenturet i sidste ende får en formel rolle i overvågningen og håndhævelsen af EU-lovgivningen eller ej, forekommer det afgørende, at agenturet foretager sammenlignende undersøgelser af gennemførelsen af politikken for at give Kommissionen og medlemsstaterne oplysninger og vejledning om effektiviteten af forskellige politiske foranstaltninger og tilgange.