På G-20-topmødet i fredags, U.USA’s præsident Donald Trump, Canadas premierminister Justin Trudeau og Mexicos afgående præsident Enrique Peña Nieto underskrev USA-Mexico-Canada-aftalen (USMCA). Trump fejrede det med et tweet, hvor han hyldede den nye handelsaftale som afslutningen på den “forfærdelige” nordamerikanske frihandelsaftale (NAFTA), der har været i kraft siden 1. januar 1994.
Denne traktat, som præsident Bill Clinton underskrev den 8. december 1993, skulle “fjerne de fleste handelshindringer mellem de tre lande”, som TIME formulerede det dengang. Fredagens underskrivelse, næsten præcis 25 år senere, var i høj grad ceremoniel – Kongressen skal stadig godkende aftalen, før der rent faktisk sker noget – men den bringer Trump et skridt nærmere opfyldelsen af sit valgløfte om at gøre op med det, han har kaldt “den værste handelsaftale nogensinde”. Selv om den nye aftale lader de faktiske vilkår i NAFTA “stort set intakte”, vil den markere en symbolsk afslutning på en æra.
I lyset af dette øjeblik talte TIME med Max Cameron, medforfatter til The Making of NAFTA og professor i statskundskab ved University of British Columbia, og Jefferson Cowie, ekspert i arbejdspolitik og professor i historie ved Vanderbilt University, om, hvad man skal vide om handelsaftalens historie.
Hvorfor eksisterer NAFTA?
Præsident Ronald Reagan havde i 1980’erne – da handelen mellem de to lande var omfattende, men i mange tilfælde begrænset – rejst tanken om en frihandelsaftale med Mexico, men der kom aldrig noget ud af det. Så en gældskrise i midten af det årti fik Mexico på andre tanker. “Den førte til, at Latinamerika tog markedsorienterede politikker til sig og opgav en langvarig strategi, der havde fokuseret på at fremme lokale industrier”, siger Cameron. Desuden, tilføjer han, havde Mexicos daværende præsident Carlos Salinas de Gortari – som havde vundet præsidentposten i 1988 ved et valg, som nogle anså for at være svindel – grund til at ville vise, at han havde fortjent jobbet. NAFTA var en del af hans forsøg på at “legitimere sit præsidentembede ved at bekendtgøre, at Mexico i det væsentlige tilslutter sig den første verden ved at underskrive en frihandelsaftale med USA.”
Og da det først var sket, siger han, ville Canada “sidde med ved bordet” for at sikre sig, at det ikke “blev sat ud på et sidespor eller overrumplet”, da Mexico opnåede fordele på det amerikanske marked, som Canada allerede havde privilegeret adgang til.
Inden for USA, NAFTA blev set som “en officiel blåstempling af det, der allerede skete i 1970’erne og 1980’erne: to årtier, hvor amerikanske producenter flyttede arbejdspladser til Mexico”, som Cowie udtrykker det, på grund af lavere lønomkostninger på den side af grænsen. Dengang var ideen bag NAFTA ganske enkelt, at “øget handel vil øge antallet af arbejdspladser på begge sider af grænsen.”
Dengang blev aftalen vedtaget af TIME karakteriseret som “den største sejr for præsidentembedet”. Ved en ceremoni, der markerede vedtagelsen, sagde Clinton, at “NAFTA betyder job, amerikanske job og godt betalte amerikanske job”, hovedsagelig fordi eksportrelaterede muligheder er nøglen til “en æra, hvor handel er global.”
Hvordan påvirkede NAFTA oprindeligt amerikansk politik?
NAFTA var et produkt af både den første Bush- og Clinton-administration – og 34 republikanske senatorer stemte for det – hvilket gør det til et topartisystem, og præsident Clintons underskrivelse af det identificeres nogle gange som en milepæl i et skift til højre for Demokraterne.
“Demokraterne havde længe været forkæmpere for arbejdernes rettigheder, og Republikanerne var blevet et frihandelsparti; det brød ligesom sammen omkring med Clinton,” siger Cowie. “Demokraterne blev slået i 1980, 1984 og 1988, og de er nødt til at finde ud af, hvordan de kan tilpasse sig den nye konservatismes magt i Amerika. Der var en gammel fløj, der ønskede at kæmpe for at forsvare den industrielle beskyttelse og de kollektive forhandlinger, som New Deal repræsenterede, og en ny fløj, der skiftede til højre, og Clinton blev bannerfører for denne bevægelse, de nye demokrater.”
Cameron gentager, at Clinton “grundlæggende omorienterede det demokratiske parti fra at være arbejderklassens og middelklassens parti til at være et parti, der faktisk kæmpede for at konkurrere med republikanerne om Wall Streets gunst.”
Ross Perot, tredjepartiets præsidentkandidat fra 1992, forudsagde som bekendt, at en aftale som NAFTA ville producere en “gigantisk sugende lyd” – dvs. at Mexico ville suge arbejdspladser ud af USA.
Hvad har NAFTA med indvandring at gøre?
Selv om NAFTA handler om handel og ikke om indvandring, mener Cameron, at sidstnævnte emne har hjemsøgt de 25 år, aftalen har eksisteret.
“Der var to spørgsmål, der blev betragtet som “for varme at håndtere” i NAFTA-forhandlingerne. De var altid i baggrunden for folks tanker, men det var ret klart, at de ikke kunne indgå i forhandlingerne, fordi de var for omstridte, og det var: arbejdskraftstrømme og narkotika”, siger han. “Alle vidste, at hvis man åbnede grænsen og lod tusindvis af lastbiler krydse grænsen hver dag, ville man også åbne markedet for ulovlige produkter. Salinas sagde, at NAFTA ville give nok job til, at mexicanerne kunne få en god indkomst og ikke behøvede at rejse til USA. Han sagde: “Vi ønsker at eksportere varer, ikke mennesker” og “Vi ønsker handel, ikke bistand”. Men lønningerne steg ikke nok til at dæmme op for strømmen af migranter.”
Dertil kommer, at det skete, at underskrivelsen af NAFTA faldt sammen med det, Cameron beskriver som en “finansiel nedsmeltning” i Mexicos banksystem. Konsekvenserne af denne erhvervskrise omfattede, at narkotikaøkonomien trådte til for at udfylde vakuummet i landets økonomi og den efterfølgende vækst af kartellerne. Denne proces, som ifølge Cameron førte til, at volden bredte sig i de mellemamerikanske lande, er stadig en vigtig faktor i strømmen af migranter nordpå til USA i dag.
Finanskrisen ændrede også folks opfattelse af NAFTA i Mexico og de omkringliggende regioner. Det “var en af de ting, der fik folk til at føle, at hele strategien med at fremme markederne ikke fungerede, det er en del af det, der derefter forårsager fremkomsten af venstreorienterede ledere i steder som Venezuela, Brasilien, Argentina, Bolivia, Ecuador”, siger Cameron.
Har holdningerne til NAFTA ændret sig?
Trumps synspunkter til side, fandt en Gallup-undersøgelse fra 2017, at amerikanerne er “splittede” i forhold til, om NAFTA er “godt” eller “dårligt” for USA, 48% af amerikanerne siger, at det er godt, og 46% siger, at det er dårligt. Gallups første meningsmåling om emnet i 1997 viste, at 37 % mente, at det var godt for landet, 47 % mente, at det var dårligt, og 16 % havde “ingen mening” – så med andre ord er antallet, der er imod det, ret tæt på det samme.
Men den politiske debat om NAFTA, der ligger til grund for Trumps særlige argumentation, er ifølge eksperter en debat, der tog lidt længere tid at udvikle sig.
“Frygten var – og virkeligheden, vil jeg hævde, er – at kerneproduktionen af biler, beklædningsgenstande og elektronik flyttede til Mexico”, siger Cowie. Tabet af disse fagforeningsorganiserede produktionsarbejdspladser med højere lønninger skabte “stærk vrede” i sydstaterne, midtvesten og rustbælteområderne. Det demokratiske parti er aldrig blevet tilgivet for det, mener Cowie, og Trump har med succes udnyttet, hvor vrede folk stadig er over disse tabte arbejdspladser.
“Jeg tror, at det, som Trump tager fat i, er den opfattelse, som er sand, at selv om NAFTA førte til mere handel og investeringer på tværs af grænserne, har det ikke ført til stigende levestandard på begge sider på den måde, som de, der promoverede det, forventede, at det ville gøre”, siger Cameron. “Det er det centrale paradoks.”
Skriv til Olivia B. Waxman på [email protected].