Den store depression markerede et vendepunkt i USA’s finanspolitiske historie. Før 1930’erne var balancerede føderale budgetter, hvor skatteindtægterne var større end udgifterne, normen, men herefter har de været sjældne. Den ubrudte række af ubalancerede budgetter, der fungerede fra finansåret 1931 til finansåret 1947, varslede den fremherskende tendens til underskudsbudgetter i anden halvdel af det 20. århundrede. I modsætning til perioden efter Anden Verdenskrig blev finanspolitikken i depressionstiden imidlertid kun sent påvirket af de nye keynesianske økonomiske teorier.
Budgettet bevægede sig fra et overskud på 734 millioner dollars i finansåret 1929 til et underskud på 2,7 milliarder dollars i finansåret 1932. Præsident Herbert Hoover betragtede i første omgang underskuddene som en kortsigtet nødvendighed, mens økonomien gennemgik en korrektion. Under hans ledelse sænkede Kongressen skatterne, øgede udgifterne til offentlige arbejder og etablerede låneprogrammer til støtte for statslige og lokale offentlige arbejder og statslig arbejdsløshedsbekæmpelse. Disse foranstaltninger var helt utilstrækkelige til at sætte gang i opsvinget, men Hoover holdt sig tilbage fra at bruge store underskud af frygt for at skabe en stor regering. Desuden forsøgte den skatteforøgende Revenue Act of 1932 forgæves at genoprette ortodoksien om et afbalanceret budget, så statens låntagning ikke ville fortrænge erhvervslivet fra de stramme kreditmarkeder. Dens reduktion af købekraften forværrede kun den økonomiske nedgang med den konsekvens, at underskuddet forblev stædigt højt.
Hoover blev oftest angrebet ikke for utilstrækkeligheden af hans underskudsudgifter, men for deres overdrevne omfang. Erhvervsledere frygtede, at ubalancerede budgetter ville få alvorlige inflationære konsekvenser, hvis regeringen udvidede pengemængden for at lette sit lånebehov. For den brede offentlighed var underskuddene et bevis på regeringens ekstravagance og dårlig forvaltning. Ved præsidentvalget i 1932 fik derfor økonomiske og politiske overvejelser den demokratiske kandidat Franklin D. Roosevelt til at love, at hans administration ville bringe budgettet i balance.
Kerneidéerne i det, der blev kendt som keynesianisme – at forbrug snarere end investeringer drev den økonomiske vækst, og at offentlige udgifter kunne stimulere massernes købekraft, når den private økonomi var i recession – havde kun få tilhængere. I 1890’erne havde økonomen Simon Patten fra University of Pennsylvania været banebrydende for ideen om, at øget forbrug var grundlaget for økonomisk velfærd, et synspunkt, som senere blev fremmet af hans studerende Wesley Mitchell og Rexford Tugwell samt journalisten Stuart Chase i 1920’erne og 1930’erne. I mellemtiden vendte lægmandsanalytikerne William Truffant Foster og Waddill Catchings den konventionelle økonomiske overbevisning om, at forbrug var resultatet af produktion, på hovedet i en række populære traktater, såsom Plenty (1925), Business without a Buyer (1927) og The Road to Plenty (1928). De hævdede endvidere, at offentlige udgifter var det bedste middel til at modvirke recession, når mange mennesker manglede privat indkomst til at bruge penge. Den britiske økonom John Maynard Keynes fremførte lignende synspunkter i værker som The Means to Prosperity (1933). “Det er for godt til at være sandt – man kan ikke få noget for ingenting”, havde Roosevelt kommenteret i margenen på sit eksemplar af “The Road to Plenty”. Han var på samme måde uimponeret af Keynes, som han kaldte “en matematiker snarere end en politisk økonom” efter deres møde i 1934.
Nu havde Roosevelt ikke desto mindre ikke mere succes end Hoover med at få budgettet i balance. New Deal-nødudgifterne til offentlige arbejder, nødhjælp og programmer for landdistrikter drev de føderale udgifter op til 6,6 mia. dollars i finansåret 1934 og 8,2 mia. dollars i finansåret 1936, hvilket var langt over Hoovers største budget på 4,7 mia. dollars i finansåret 1932. Skatteindtægterne kunne ikke dække denne ekspansion i en nedtrykt økonomi, så underskuddet voksede til 4,3 milliarder dollars i finansåret 1936 sammenlignet med 2,6 milliarder dollars i Hoovers budget for finansåret 1933. Roosevelt, der altid var opmærksom på sit valgløfte, betragtede New Deal-underskuddene som en forlegenhed snarere end som et redskab til genopretning. Derfor hævede han gentagne gange skatterne – både direkte og indirekte – og var tilbageholdende med at bruge penge. Det er vigtigt at bemærke, at kongressens vedtagelse af en bevilling på 2,2 milliarder dollars til øjeblikkelig udbetaling af veteranbonussen fra Første Verdenskrig, som præsidenten nedlagde veto imod, var med til at gøre underskuddet for finansåret 1936 til det største under New Deal. Den sande målestok for New Deal finanspolitisk aktivisme var ikke det faktiske underskud, men det underskud ved fuld beskæftigelse, som ville være opstået, hvis økonomien havde fungeret fuldt ud. Dette hypotetiske indeks skelner mellem forsætlig politik og virkningen af den svækkede økonomiske aktivitets indvirkning på skattegrundlaget. Det viser, at kun fire New Deal-budgetter – finansårene 1934, 1936, 1939 og 1940 – havde ekspansive underskud, mens de øvrige ikke gav større stimulans end Hoovers budgetter for finansårene 1930 til 1932. Desuden kunne Roosevelt i modsætning til Hoover have opereret med større underskud uden frygt for at drive renterne op, fordi den tidlige New Deal havde frigjort penge- og kreditpolitikken fra Federal Reserves kontrol.
I 1937 var Roosevelts finanspolitiske ortodoksi årsag til hans beslutning om at skabe balance på finansåret 1938-budgettet som en inflationsforebyggende sikkerhedsforanstaltning forud for et fuldt opsving. Reduktionen af de føderale udgifter faldt sammen med den første opkrævning af socialsikringsafgifterne, som sugede købekraft ud af økonomien, og stramningen af pengepolitikken. Den kombinerede virkning af disse tre foranstaltninger fik den genoprettende økonomi til at tippe ned i en dyb recession. Roosevelt stod nu over for et skarpt valg mellem at holde fast i ortodoksien eller at bruge penge for at komme ud af recessionen. Konservative rådgivere med finansminister Henry Morgenthau i spidsen insisterede på, at et afbalanceret budget var afgørende for at genoprette erhvervslivets tillid. Omvendt advarede formanden for Federal Reserve, Marriner Eccles, en mangeårig fortaler for en kontracyklisk politik, om, at kun underudnyttelse af underskuddet ville kunne genoprette købekraften i økonomien. Bestræbelserne på at fremskynde opsvinget ved at berolige erhvervslivet, sagde han til Roosevelt, havde “ikke båret nogen frugt, hverken i dollar eller goodwill”. Eccles, der engang var en enlig stemme, befandt sig nu i centrum af en gruppe liberale New Dealers, som recessionen havde omvendt til den samme sag. Disse omfattede kabinetsmedlemmer som Harry Hopkins, Harold Ickes og Henry Wallace samt yngre embedsmænd spredt ud over hele det føderale bureaukrati, såsom Laughlan Currie, Mordecai Ezekiel, Leon Henderson og Aubrey Williams. De fandt teoretisk begrundelse i Keynes’ nyligt udgivne hovedværk, General Theory of Employment, Interest, and Money (1936), som hævdede, at der i avancerede industriøkonomier var behov for permanente underskud for at øge forbruget og fuld beskæftigelse.
Slaget om præsidentens øre endte med en sejr for spenderne. Selv om Roosevelt ikke var overbevist om permanente underskud, vedtog han keynesianske midler mod recessionen og retfærdiggjorde dem med keynesiansk retorik. I april 1938 anbefalede han kongressen at bevilge 3 milliarder dollars til nødudgifts- og kreditprogrammer uden tilsvarende skatteforhøjelser for at øge “nationens købekraft”. De føderale udgifter steg derfor til over 9 milliarder dollars i både finansårene 1939 og 1940, og underskuddet voksede fra 0,1 milliarder dollars i finansåret 1938 til 2,8 milliarder dollars i finansåret 1939.
I markant kontrast til den tidlige New Deal vedtog den senere New Deal underskud som sit hovedvåben mod recessionen. Præsidentens erklæringer, der rutinemæssigt retfærdiggjorde underskud som nødvendige for at kompensere for underforbruget, var med til at nedbryde offentlighedens antipati mod budgetter i ubalance. I 1940 var vigtige socioøkonomiske grupper, herunder landmænd og organiserede arbejdere, begyndt at betragte finanspolitisk aktivisme som afgørende. Udgifter med underskud fik også intellektuel legitimitet i takt med den voksende accept af den keynesianske doktrin blandt professionelle økonomer. Den nye tankegang havde dog langt fra sejret fuldstændigt. Da der manglede en strategi til at fastlægge det nødvendige niveau af kompensationsfinansiering, var New Deal-underskuddene i finansårene 1939 og 1940 for små til at skabe et fuldt opsving, som måtte afvente udvidelsen af forsvarsudgifterne i 1941. Desuden var en kongreskoalition af republikanere og konservative demokrater blevet opmuntret af de liberale tilbageslag ved midtvejsvalget i 1938, der var påvirket af recessionen, til at vedtage nedskæringer i New Deal-bevillingerne i 1939. For denne gruppe var underskud blevet et politisk onde som indbegrebet af big government.
Amerika’s erfaring i Anden Verdenskrig institutionaliserede endelig underskud som national økonomisk politik. Drevet af militære behov skød det føderale underskud i vejret fra 6,2 mia. dollars i finansåret 1941 til 57,4 mia. dollars i finansåret 1943. Kombinationen af massive underskud og en dramatisk vækst i økonomien på 56 % mellem 1941 og 1945 gav tilsyneladende retfærdiggørelse af den keynesianske teori, selv i erhvervsledernes øjne. Dette var grundlaget for vedtagelsen af beskæftigelsesloven fra 1946, som konsoliderede Roosevelts økonomiske arv. Ligesom New Deal finanspolitikken var lovgivningen upræcis og begrænset, især fordi den ikke kunne garantere fuld beskæftigelse. Ikke desto mindre gav den formelt mandat til den føderale regerings forpligtelse til at bekæmpe recession og stigende arbejdsløshed og etablerede præsidenten som forvalter af velstanden. I det væsentlige havde finanspolitikkens prioritet ændret sig fra at beskytte kapitalmarkederne i 1932 til at beskytte og skabe arbejdspladser i 1946, og underskudsudgifterne var blevet det afgørende instrument til at nå dette nye formål.
Se også: ØKONOMI, AMERIKANSK; KEYNES, JOHN MAYNARD; KEYNESISK ØKONOMI.
BIBLIOGRAFIER
Brinkley, Alan. The End of Reform: New Deal Liberalism in Recession and War. 1995.
Ippolitto, Dennis S. Uncertain Legacies: Federal Budget Policy from Roosevelt to Reagan. 1990.
Morgan, Iwan. Deficit Government: Taxes and Spending in Modern America. 1995.
Stein, Herbert. The Fiscal Revolution in America, 2. rev. udgave. 1996.
Iwan Morgan