2. Aktuelle Umweltpolitik

2.1 Internationale Umweltabkommen und -konventionen

Einführung

Umweltprobleme kennen keine nationalen Grenzen, dennoch sind die wichtigsten Akteure auf internationaler Ebene nach wie vor die Nationalstaaten. Die einzige Möglichkeit, das Verhalten der Nationalstaaten zu regeln, besteht traditionell in einem System des internationalen Rechts, das in Verträgen und Übereinkommen kodifiziert ist. Seit Anfang des Jahrhunderts wurden mehr als 170 multilaterale Umweltverträge und -instrumente geschlossen, die Themen wie die Atmosphäre, die Meeresumwelt, den Naturschutz und grenzüberschreitende Wasserläufe abdecken. Die überwiegende Mehrheit dieser Abkommen hat einen regionalen Geltungsbereich, und viele von ihnen gelten nur für Europa. Eine Liste der einschlägigen internationalen Übereinkommen und Vereinbarungen findet sich in Anhang 1.

An der Ausarbeitung vieler dieser Vereinbarungen ist eine verwirrende Vielzahl internationaler Organisationen und Agenturen beteiligt. Die wichtigsten Akteure sind in Kasten 1 aufgeführt. Dazu gehören Weltorganisationen mit einer gesamteuropäischen Dimension (z.B. die UN-Wirtschaftskommission für Europa – UN-ECE); vorwiegend wirtschaftliche Organisationen, deren Mitgliederzahl über Westeuropa hinausgeht (z.B. die OECD); Organisationen, die ursprünglich ausschließlich westeuropäisch waren, jetzt aber beginnen, die Länder Mittel- und Osteuropas (MOE) einzubeziehen (z.B. der Europarat); und ein Netzwerk separater Organisationen und Agenturen, die sich kürzlich unter dem gesamteuropäischen Dach des „Umwelt für Europa“-Prozesses zusammengeschlossen haben (siehe Abschnitt 3.4).

Box 1: Internationale Institutionen mit Umweltbezug

UN-Institutionen
UNEP	UN Umweltprogramm
UN-ECE	UN Wirtschaftskommission für Europa
UNESCO	UN Educational, Wissenschafts- und Kulturorganisation
UNDP	UN Entwicklungsprogramm
WHO	Weltgesundheitsorganisation
FAO	Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation
WMO	Weltorganisation für Meteorologie
IMO	Internationale Seeschifffahrtsorganisation
Institutionen außerhalb Europas mit Europa mit einer Umweltrolle
OECD	Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
GATT	General Agreement on Tariffs and Trade
CSCE	Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa
Europäische Institutionen
EC	Europäische Gemeinschaft
EFTA	Europäische Freihandelsassoziation
Europarat
Finanzinstitutionen
Weltbank
EBRD	Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung
EIB	Europäische Investitionsbank
Regionale Organisationen
OSPAR	Oslo und Paris Kommission
Rheinische Kommission
Donaukommission
Helsinki-Kommission
Benelux-Wirtschaftsunion

Die Wirksamkeit internationaler Umweltorganisationen und -vereinbarungen

Viele der in Kasten I aufgeführten Organisationen haben einen bedeutenden Beitrag zur Umweltkooperation in Europa geleistet.Zusammenarbeit im Umweltbereich in Europa geleistet. So hat beispielsweise die Organisation der Vereinten Nationen für wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa (UN-ECE), die alle 55 Länder West- und Osteuropas in einem Forum vereint, neun regionale Rechtsinstrumente für den Umweltschutz ausgearbeitet. Diese betreffen die Luft- und Wasserverschmutzung – einschließlich des Übereinkommens von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverschmutzung (CLRTAP – siehe Kasten 2) -, Industrieunfälle und die Umweltverträglichkeitsprüfung. Darüber hinaus hat die UN~ECE im Rahmen des Prozesses „Umwelt für Europa“ (siehe Abschnitt 3.4) eine Schlüsselrolle bei der Entwicklung der gesamteuropäischen Umweltzusammenarbeit gespielt.

Box 2: Das Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung

Das Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung und die dazugehörigen Protokolle – über Emissionen von Schwefel (1985 und 1994), Stickstoffoxiden (1988) und flüchtigen organischen Verbindungen (1991) sowie über die internationale Kostenteilung bei der Überwachung von Luftschadstoffen (EMEP, 1984) – bilden zusammen einen europäischen Rahmen für die Bekämpfung der Luftverschmutzung, der Gesetzgebungs-, Beratungs-, Forschungs- und Überwachungstätigkeiten umfasst. Im Jahr 1993 hatten die damals 21 Vertragsparteien des Helsinki-Protokolls von 1985 ihre Schwefelemissionen im Vergleich zu 1980 um 43 Prozent reduziert und damit die von ihnen zugesagte Reduzierung um 30 Prozent deutlich übertroffen. Von den 25 Vertragsparteien des Sofia-Protokolls von 1988 über die Begrenzung der NOx-Emissionen ist es siebzehn gelungen, die N0x-Emissionen auf dem Niveau von 1987 zu stabilisieren, und fünf von ihnen haben ihre Emissionen um mehr als 25 % gesenkt. Mit der Unterzeichnung eines neuen Schwefelprotokolls im Jahr 1994 wurde ein Umsetzungsausschuss eingesetzt, um die Einhaltung der Verpflichtungen durch die Unterzeichnerstaaten besser zu überwachen.

Trotz dieser Errungenschaften wurde die Wirksamkeit vieler dieser Organisationen durch einen oder mehrere der folgenden Faktoren eingeschränkt:

• Die Umwelt macht nur einen kleinen Teil ihrer Gesamtaktivitäten aus;
• mit Ausnahme des Prozesses „Umwelt für Europa“ beschränkt sich ihre Arbeit auf spezifische Maßnahmen zu einer kleinen Anzahl von Themen;
• sie nutzen weniger verbindliche Instrumente, die möglicherweise die eigentlichen Probleme nicht wirksam angehen.

Beispiele für wirksamere internationale Vereinbarungen sind das Wiener Übereinkommen über den Schutz der Ozonschicht und das Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverschmutzung (siehe Kasten 2 und 3). Der Erfolg anderer Abkommen war jedoch unterschiedlich.

Box 3: Das Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht

Die Verhandlungen über das Übereinkommen begannen 1981, nachdem sich die wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Zerstörung der Ozonschicht verdichtet hatten. Die Konvention wurde von über 130 Staaten unterzeichnet und ratifiziert und trat 1988 in Kraft. Zu den Zielen des Übereinkommens gehören der Schutz der menschlichen Gesundheit durch Zusammenarbeit in der wissenschaftlichen Forschung, der Informationsaustausch und die Verabschiedung von Maßnahmen zur Verringerung der schädlichen Auswirkungen auf die Ozonschicht. Es handelt sich um ein Rahmenübereinkommen, das spezifischere Maßnahmen zum Schutz der Ozonschicht späteren Protokollen überlässt. Mit dem Montrealer Protokoll (1987) wurden Überwachungsberichte vorgeschrieben, Handelssanktionen und Bestimmungen zur Streitbeilegung eingeführt. Die Londoner Änderung (1990) fügte neue Bestimmungen in Bezug auf Technologietransfers und Finanzmechanismen hinzu, einschließlich eines multilateralen Fonds zur Unterstützung der Kosten für die Einhaltung der Vorschriften. Mit dem Kopenhagener Zusatzabkommen (1992) wurden die Fristen für den Ausstieg aus der Verwendung chemischer Stoffe beschleunigt und die Finanzvereinbarungen verschärft.

Ein Hauptproblem aller internationalen Umweltvereinbarungen besteht darin, dass ihr Erfolg letztlich von der Bereitschaft der „souveränen“ Nationalstaaten abhängt, ihnen zuzustimmen und sie ordnungsgemäß umzusetzen. Die zunehmende Dringlichkeit, immer komplexere Probleme anzugehen, hat zu einer Verlagerung zugunsten „weicherer“ Übereinkommen geführt, die innerhalb eines relativ kurzen Zeitrahmens ausgearbeitet und unterzeichnet werden können. Dazu können Verhaltenskodizes, Leitlinien oder Rahmenregelungen gehören, die einen großen Ermessensspielraum bei der Auslegung ihrer genauen Anforderungen zulassen. Sie sind vielleicht leichter zu vereinbaren, aber gerade ihre Flexibilität kann die Wirksamkeit verringern.

Andere Faktoren, die den Erfolg von Konventionen einschränken, sind:

• der Anwendungsbereich des Instruments selbst und das Ausmaß, in dem es das Problem angemessen behandelt;
• die begrenzte Anzahl der Vertragsparteien;
• die Wirksamkeit der Überwachung und Durchsetzung.

Der Geltungsbereich von Vereinbarungen

Effektives internationales Handeln hängt von der Verfügbarkeit umfassender und zuverlässiger Daten ab, die es ermöglichen, bestimmte Probleme zu identifizieren, ihre Ursachen zu ermitteln und Lücken und Versäumnisse bei bestehenden Strategien und Maßnahmen aufzudecken. So war es beispielsweise die wissenschaftliche Beobachtung, die das Ozonloch über der Antarktis aufdeckte. Mit der Einrichtung zuverlässiger Datenerfassungssysteme wurde ein Anfang gemacht, aber es muss noch viel mehr getan werden.

Der kleinste gemeinsame Nenner – sind die Ziele anspruchsvoll genug?

Konventionen beruhen auf einer Interessenkonvergenz zwischen souveränen Nationalstaaten. Infolgedessen spiegeln die Vereinbarungen häufig die Ambitionen und Ziele des „kleinsten gemeinsamen Nenners“ wider. Je größer die Zahl der Vertragsparteien eines Übereinkommens ist, desto geringer ist der genaue Geltungsbereich und die Wirksamkeit des Übereinkommens. Die Klimakonvention von 1992 ist nur ein Beispiel dafür (siehe Kasten 4).

Kasten 4: Die Klimakonvention

Das Hauptziel der Konvention, die 1992 auf der UNCED zur Unterzeichnung aufgelegt und von über 130 Vertragsparteien unterzeichnet wurde, ist die Stabilisierung der Treibhausgasemissionen zur Begrenzung der Beeinträchtigung des Klimasystems. Jüngste Erkenntnisse des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderungen (IPCC) deuten darauf hin, dass dieses Ziel völlig unzureichend ist und dass die Emissionen von Treibhausgasen tatsächlich um 60 % gesenkt werden müssen, um die Konzentrationen in der Atmosphäre zu stabilisieren.

Die Zahl der Unterzeichnerstaaten

Ein Vorteil internationaler Übereinkommen und Vereinbarungen ist ihr potenziell breiter Anwendungsbereich. In der Praxis kann dieser jedoch aus verschiedenen Gründen begrenzt sein, darunter

• die Kosten, die den einzelnen Ländern durch die Teilnahme entstehen;
• die begrenzte Verfügbarkeit von technischem Know-how.

Besonders in den Ländern Mittel- und Osteuropas hat sich der gravierende Mangel an Ressourcen stark auf ihre Fähigkeit ausgewirkt, sich an Umweltkonventionen zu beteiligen

Das Konzept der „Lastenteilung“ als Mittel zum Ausgleich der oft hohen Kosten für die Verringerung der Umweltverschmutzung hat in letzter Zeit an Bedeutung gewonnen, insbesondere im Zusammenhang mit dem Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverschmutzung (CLRTAP). Während der Verhandlungen zum Osloer Protokoll von 1994 über weitere SO2-Reduzierungen wurde die Einrichtung eines Versauerungsfonds geprüft. Im Rahmen des vorgeschlagenen Fonds würden Länder, die sich in einer Übergangsphase befinden, Gelder auf der Grundlage ihres BIP und der Kosten für die Verringerung der Versauerung erhalten, wobei die reicheren Länder einen ähnlichen Beitrag leisten würden.

Darüber hinaus benötigen Länder, die sich in einer Übergangsphase befinden, eine verbesserte technische Unterstützung, wenn internationale Standards eingehalten werden sollen, die über Clearingstellen, Vermittlungsdienste, Austauschprogramme oder Banken für Technologierechte bereitgestellt werden kann.

Überwachung und Durchsetzung

Der vielleicht schwächste Aspekt internationaler Umweltkonventionen liegt in ihrer Umsetzung und Durchsetzung.Die Vertragsparteien internationaler Vereinbarungen halten externe Überwachungs- und Durchsetzungssysteme im allgemeinen für inakzeptabel und wollen die Überwachung selbst in die Hand nehmen. Die auf diese Weise gesammelten Informationen können aufgrund unterschiedlicher Überwachungsmethoden und -standards unvollständig oder ungenau sein.

Ein gewisser Fortschritt wurde mit der Einrichtung des OECD-Programms zur Überprüfung der Umweltleistung erzielt, dessen Hauptziel darin besteht, die Länder bei der Verbesserung ihrer Leistungen durch Peer Reviews zu unterstützen. Für europäische Länder, die nicht der OECD angehören, sollen ähnliche Umweltprüfungsprogramme im Rahmen der UN-ECE durchgeführt werden. Die Überprüfung der Umweltleistung ist jedoch zeitaufwendig und hängt von der Bereitschaft der Länder zur Teilnahme ab.

Die UN-ECE überwacht derzeit die Einhaltung der einzelnen Instrumente und wird ihre Ergebnisse den Unterzeichnern oder Vertragsparteien vorlegen. Das CLRTAP-Protokoll von 1994 über die weitere Verringerung der Schwefelemissionen sieht die Einrichtung eines formellen Umsetzungsausschusses vor, der die Frage der Einhaltung ständig überprüft.

Wenn die Überwachung ergibt, dass eine Vertragspartei die Verpflichtungen eines internationalen Übereinkommens nicht erfüllt, kann in Ermangelung wirksamer Durchsetzungsmechanismen jedoch nur wenig getan werden. Letztendlich kann nur die öffentliche Meinung Druck auf die Staaten ausüben, damit sie energischer auf Umweltprobleme reagieren, sich an Konventionen beteiligen und ihren Umweltverpflichtungen nachkommen. Die Öffentlichkeit benötigt jedoch einen weitaus breiteren Zugang zu Informationen über internationale Übereinkommen und Vereinbarungen und deren Wirksamkeit, ein Bereich, in dem die Beteiligung der Öffentlichkeit und der Parlamente traditionell minimal war.

2.2 EU-Umweltpolitik – Errungenschaften und Grenzen

Einführung

Eine der Hauptstärken der Europäischen Union besteht darin, dass sie – im Gegensatz zu anderen internationalen Organisationen – eine gesetzgebende Körperschaft ist. Wenn sie in ihrer Eigenschaft als Gesetzgeber tätig wird, sind ihre Richtlinien, Verordnungen und Entscheidungen für die Mitgliedstaaten verbindlich und können vom Gerichtshof der EU durchgesetzt werden.

Dieser gesetzgeberische – oder „Befehls- und Kontroll“-Ansatz bildete in den letzten 20 Jahren die Grundlage der Umweltpolitik der EU. Inzwischen gibt es mehr als 300 Richtlinien und Verordnungen, mit denen ein breites Spektrum von Problemen angegangen werden soll, darunter viele (aber nicht alle) der zwölf prioritären Probleme, die in „Europas Umwelt“ aufgeführt sind.(1)
Die EU-Gesetzgebung umfasst

• Wasser, Luftverschmutzung und Lärmbelästigung
• Abfallwirtschaft
• Schadstoffe
• Radioaktivität
• Schutz der wildlebenden Tiere und Pflanzen und der Landschaft
• globale Fragen
• Umweltverträglichkeitsprüfung und Zugang zu Informationen

Die rasante Entwicklung der EU-Umweltpolitik ist in Abbildung 1 dargestellt.

Abbildung 1: Jährlich verabschiedete EU-Umweltvorschriften

Der Einfluss der Umweltgesetzgebung der Gemeinschaft reicht weit über die Grenzen der derzeit zwölf Mitgliedstaaten hinaus. Noch bevor einige von ihnen Vollmitglieder der EU werden, wenden alle sieben Länder der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) nach der Gründung des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) im Jahr 1993 die wichtigsten Merkmale der EU-Umweltpolitik an. Der EWR dehnt den einheitlichen Markt der EU und die damit verbundenen Politiken auf insgesamt 19 Länder aus, die sich von der Arktis bis zum Mittelmeer erstrecken.

In Mittel- und Osteuropa (MOE) erfordern die Assoziierungsabkommen mit Polen, Ungarn, der Tschechischen Republik, der Slowakei, Bulgarien und Rumänien eine gewisse Annäherung an die EU-Umweltnormen. Eine eventuelle EU-Mitgliedschaft der MOE-Bewerberländer erfordert die vollständige Anwendung der gemeinschaftlichen Umweltgesetzgebung (wenn auch in einigen Fällen mit langen Übergangsfristen).

Seit 1973 hat sich die EU-Umweltgesetzgebung innerhalb eines durch eine Reihe von Umweltaktionsprogrammen vorgegebenen Rahmens entwickelt. In diesen Programmen wird regelmäßig dargelegt, wie die EU ihre Umweltpolitik und ihr Umweltrecht in den kommenden vier oder mehr Jahren entwickeln will. Das fünfte dieser Programme mit dem Titel Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung: Ein Programm der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung – wurde 1992 veröffentlicht.(2) Es enthält einen neuen Ansatz zur Bewältigung der umweltpolitischen Herausforderungen, vor denen Europa im Zeitraum bis zum Jahr 2000 steht, und wird in Abschnitt 3.3 ausführlicher beschrieben.

Ein Ausgangspunkt für das fünfte Programm ist die Tatsache, daß der traditionelle Ansatz der EU zum Schutz der Umwelt seine Grenzen hat. Es würde den Rahmen dieses Papiers sprengen, eine vollständige Bewertung der EU-Umweltpolitik vorzunehmen, aber einige vorläufige Schlußfolgerungen können gezogen werden. Einige der bemerkenswerten Erfolge der EU sind in Kasten 5 aufgeführt.

Box 5: Errungenschaften der EU-Umweltgesetzgebung

• die Einführung eines Systems zur Bewertung aller neuen Chemikalien vor ihrer Vermarktung; die Anhebung der Normen für Badegewässer und Trinkwasser in der gesamten Gemeinschaft durch die Anwendung der Richtlinien 76/160 und 80/778;
• Verbesserung der lokalen Luftqualität durch Verringerung der Verschmutzung durch Rauch und Schwefeldioxid in vielen Gebieten (Richtlinie 80/779)
• Verringerung der schädlichen Abgasemissionen wie Blei, Stickstoffoxide, Kohlenwasserstoffe und Kohlenmonoxid aus einzelnen Fahrzeugen;
• die Einführung von Maßnahmen zur Verhinderung schwerer Industrieunfälle und zur Begrenzung der Auswirkungen von Unfällen in der „Seveso“-Richtlinie 82/501;
• die gemeinschaftsweite Einführung eines Systems der Umweltverträglichkeitsprüfung für große Entwicklungsprojekte mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt.

Grenzen der derzeitigen EU-Umweltpolitik

Trotz dieser Errungenschaften hat die Kommission selbst die Schwächen der EU-Umweltpolitik erkannt und unternimmt Schritte zur Verbesserung der Situation.

In den letzten zwanzig Jahren hat sich die EU-Gesetzgebung ad hoc entsprechend einer sich verändernden politischen Agenda entwickelt.

Einzelne Richtlinien spiegeln manchmal einen Mangel an angemessenen wissenschaftlichen Daten und/oder unbefriedigende politische Kompromisse wider. Infolgedessen

• gibt es erhebliche Lücken in der Abdeckung;
• die Gesetzgebung setzt manchmal unzureichende Ziele;
• die Gesetzgebung konzentriert sich auf einzelne Umweltmedien und nicht auf die Umwelt als Ganzes.

Außerdem wird die Wirkung vieler Rechtsvorschriften durch eine unzureichende Umsetzung und Durchsetzung erheblich geschwächt.

Lücken im Geltungsbereich

• Die Gemeinschaft war bisher nicht in der Lage, eine zufriedenstellende Antwort der EU auf das Problem der globalen Klimaänderung zu entwickeln. Zwar hat sich die EU als Ganzes verpflichtet, die Kohlendioxidemissionen bis zum Jahr 2000 auf das Niveau von 1990 zu senken, doch wurde auf Gemeinschaftsebene noch keine klare Strategie zur Erreichung dieses Ziels vereinbart. Die Kommission verfügt nur über begrenzte Informationen über die laufenden CO2-Emissions- und -Reduktionsprogramme der Mitgliedstaaten, obwohl die Richtlinie 93/389 einen Mechanismus zur Überwachung der CO2-Emissionen vorsieht. Dennoch deutet sie darauf hin, dass die Stabilisierungsverpflichtung nicht erfüllt werden kann, ohne dass weitere Reduktionen über die geplanten hinaus vorgenommen werden. In der Zwischenzeit sind die Vorschläge der Kommission für eine Kohlenstoff-/Energiesteuer im Rat ins Stocken geraten, und ein EU-Konzept zur Begrenzung der Emissionen eines anderen wichtigen Treibhausgases – Methan – muss erst noch entwickelt werden.
• Es wurde lediglich damit begonnen, das Problem der schlechten Luftqualität in den Städten anzugehen. Richtlinien zur Festlegung von Luftqualitätsnormen für Blei, Rauch, Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid sind ein wichtiger erster Schritt (auch wenn ihre Wirksamkeit durch unzureichende Überwachung und uneinheitliche Messmethoden eingeschränkt wurde). In einem Entwurf für eine Rahmenrichtlinie über die Luftqualität werden neue Maßnahmen für diese und andere Stoffe vorgeschlagen, über die jedoch noch keine Einigung erzielt wurde.
• Emissionsgrenzwerte und Qualitätsnormen für gefährliche Stoffe im Wasser wurden nur für eine Handvoll von Stoffen in „Tochterrichtlinien“ festgelegt, die im Rahmen der Richtlinie 76/464 entwickelt wurden. Die Kommission hat eine Prioritätenliste von 129 dieser Chemikalien aufgestellt, doch die geltenden EU-Rechtsvorschriften decken nur 17 davon ab.
• Zu den weiteren bemerkenswerten Lücken gehört das Fehlen eines umfassenden Konzepts zur Bekämpfung des ernsten Problems der Bodendegradation – sowohl im Hinblick auf die Erosion als auch auf die Kontamination. Bisher gibt es auch keine EU-Verpflichtung für die Mitgliedstaaten und die Industrie, ein Schadstoffregister zu erstellen, das eine Liste aller Schadstoffe enthält, die von Industrieanlagen im Rahmen ihrer Tätigkeit in die Umwelt emittiert werden.

Beschränkte Ziele einiger EU-Rechtsvorschriften

Zusätzlich zu diesen Lücken im Geltungsbereich gehen viele EU-Rechtsvorschriften nicht weit genug, um wirklich wirksam zu sein.

• Die wichtigste Reaktion der EU auf das Problem der Versauerung ist die Richtlinie 88/609 aus dem Jahr 1989 zur Begrenzung der SO2- und NOx-Emissionen von Großfeuerungsanlagen. Die Richtlinie legt nicht nur Emissionsnormen für neue Anlagen fest, sondern verpflichtet auch die einzelnen Mitgliedstaaten, die Emissionen bestehender Anlagen schrittweise um unterschiedliche Beträge zu verringern, so dass die SO2-Emissionen in der EU bis 2003 insgesamt um 58 % gesenkt werden sollten. Jüngste Untersuchungen über die „kritische Belastung“ – das Ausmaß der Verschmutzung, das bestimmte Ökosysteme vertragen können, ohne weitere Schäden zu erleiden – deuten darauf hin, dass die Ziele der Richtlinie zu niedrig angesetzt sind, um eine anhaltende Schädigung der europäischen Wälder, Seen und Flüsse zu verhindern. Außerdem spiegeln die von den einzelnen Mitgliedstaaten geforderten Emissionssenkungen nicht ihren relativen Beitrag zu den Versauerungsschäden wider.
• Etwa 70 % des Trinkwassers in der Gemeinschaft stammen aus Grundwasserquellen, doch wie Europas Umwelt zeigt, leidet das Grundwasser nach wie vor unter einer Verschmutzung, die in den meisten Fällen irreversibel ist. Die EU-Richtlinie 80/68 über den Schutz des Grundwassers vor bestimmten gefährlichen Stoffen hat diesen Trend nicht umkehren können. Ihre Anforderungen an die Kontrolle von Einleitungen, insbesondere aus diffusen Quellen, sowie an die Überwachung und Berichterstattung sind nicht robust genug, um weitere Schäden zu verhindern.

Ein-Medium-Ansatz

Die EU-Umweltvorschriften zielten im Allgemeinen darauf ab, Emissionen in einzelne Medien – Luft, Wasser und (in weit geringerem Maße) Boden – zu kontrollieren bzw. deren Qualität zu schützen. Dieser „Ein-Medium“-Ansatz verkennt, dass die Umwelt als Ganzes betrachtet werden muss: Die Kontrolle von Emissionen in einem Medium kann oft zu einer Verlagerung der Verschmutzung in ein anderes führen. So kann beispielsweise die Verringerung der Säureemissionen aus den Schornsteinen von Großfeuerungsanlagen durch die Installation von Rauchgasentschwefelungsanlagen (REA) zu einer Zunahme der Wasser- oder Bodenverschmutzung führen. Die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IPC) zielt dagegen darauf ab, die Verschmutzung der Umwelt insgesamt zu verringern. Die vorgeschlagenen EU-Rechtsvorschriften, die die Mitgliedstaaten zur Einführung eines Systems der integrierten Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU) verpflichten, müssen noch von den Mitgliedstaaten angenommen werden.

Mängel bei der Durchführung und Durchsetzung

Eine wesentliche Voraussetzung für die Wirksamkeit von Rechtsvorschriften ist deren ordnungsgemäße Durchführung und Durchsetzung vor Ort.Die mangelnde Umsetzung der Anforderungen der EU-Umweltrichtlinien ist inzwischen ein ernstes Problem. Im Jahr 1993 wurde die Zahl der mutmaßlichen Verstöße gegen Umweltrichtlinien – fast 400 – nur noch von den Verstößen gegen den Binnenmarkt übertroffen.(3)

Zu den wichtigsten Rechtsvorschriften, die nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurden, gehören die Richtlinie 79/409 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten, die Richtlinie 85/337 über die Umweltverträglichkeitsprüfung und mehrere Richtlinien über Wasser und Abfälle.

Ein wesentlicher erster Schritt zur Verbesserung der Umsetzung ist die Verbesserung der Verfügbarkeit von Informationen über die Entwicklungen in den einzelnen Mitgliedstaaten. Der einzige Mitgliedstaat, in dem eine unabhängige, regelmäßige und vollständige Überprüfung der Art und Weise der Umsetzung aller EU-Umweltvorschriften und ihrer Auswirkungen auf die Praxis durchgeführt wird, ist das Vereinigte Königreich.(4)

Viele Umweltrichtlinien enthalten unterschiedliche Anforderungen an die Regierungen, der Kommission regelmäßig darüber zu berichten, wie sie die Rechtsvorschriften umsetzen. Diese Berichte werden jedoch nur unregelmäßig, unvollständig oder gar nicht erstellt. Infolgedessen werden sowohl der Kommission als auch der Öffentlichkeit Informationen vorenthalten, die für die Beurteilung der Wirksamkeit der EU-Rechtsvorschriften wichtig sind. Die Richtlinie 91/692 über die standardisierte Berichterstattung versucht, die Berichterstattungspflichten der Mitgliedstaaten auf eine solidere Grundlage zu stellen, aber es bleibt abzuwarten, wie wirksam dies sein wird.

In Ermangelung solcher grundlegender Informationen war die Kommission gezwungen, sich auf Beschwerden anderer Mitgliedstaaten, von Mitgliedern des Europäischen Parlaments, Unternehmen, Nichtregierungsorganisationen oder Einzelpersonen als Grundlage für Durchsetzungsmaßnahmen zu stützen.

Nach den Bestimmungen der einleitenden. Unabhängig davon, ob der Agentur letztendlich eine formelle Rolle bei der Überwachung und Durchsetzung der EU-Rechtsvorschriften zugewiesen wird oder nicht, erscheint es unerlässlich, dass die Agentur vergleichende Überprüfungen der Umsetzung politischer Maßnahmen vornimmt, um der Kommission und den Mitgliedstaaten Informationen und Anhaltspunkte über die Wirksamkeit verschiedener politischer Maßnahmen und Ansätze zu liefern.