La Gran Depresión marcó un punto de inflexión en la historia fiscal de Estados Unidos. Antes de la década de 1930, los presupuestos federales equilibrados en los que los ingresos fiscales superaban los gastos eran la norma, pero a partir de entonces han sido raros. La secuencia ininterrumpida de presupuestos desequilibrados que se produjo desde el año fiscal 1931 hasta el año fiscal 1947 anunció el predominio de los presupuestos deficitarios en la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, a diferencia del periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, la política fiscal de la época de la Depresión sólo se vio influenciada tardíamente por las nuevas teorías económicas keynesianas.
El presupuesto pasó de un superávit de 734 millones de dólares en el año fiscal 1929 a un déficit de 2.700 millones en el año fiscal 1932. El presidente Herbert Hoover consideró inicialmente que los déficits eran una necesidad a corto plazo mientras la economía se corregía. Bajo su dirección, el Congreso recortó los impuestos, aumentó el gasto en obras públicas y estableció programas de préstamos para ayudar a las obras públicas estatales y locales y al alivio del desempleo estatal. Estas medidas fueron totalmente insuficientes para impulsar la recuperación, pero Hoover se abstuvo de realizar un gasto deficitario a gran escala por miedo a engendrar un gran gobierno. Además, la Ley de Ingresos de 1932, que aumentaba los impuestos, intentó en vano restablecer la ortodoxia del equilibrio presupuestario para que los préstamos del gobierno no desplazaran a las empresas de los restringidos mercados de crédito. Su reducción del poder adquisitivo no hizo sino agravar el declive económico, con la consecuencia de que el déficit se mantuvo obstinadamente alto.
Hoover fue atacado con mayor frecuencia no por la insuficiencia de su gasto deficitario, sino por su exceso. Los líderes empresariales temían que los presupuestos desequilibrados tuvieran graves consecuencias inflacionistas si el gobierno ampliaba la oferta monetaria para aliviar sus necesidades de préstamo. Para el público en general, los déficits eran una prueba de la extravagancia y la mala gestión del gobierno. Por lo tanto, en las elecciones presidenciales de 1932, las consideraciones económicas y políticas indujeron al candidato demócrata Franklin D. Roosevelt a prometer que su administración equilibraría el presupuesto.
Las ideas centrales de lo que se conoció como keynesianismo -que el consumo, más que la inversión, impulsaba el crecimiento económico y que el gasto público podía estimular el poder adquisitivo de las masas cuando la economía privada estaba en recesión- tenían pocos adeptos. En la década de 1890, el economista de la Universidad de Pensilvania Simon Patten había sido pionero en la idea de que el aumento del consumo era la base del bienestar económico, una opinión que posteriormente promovieron sus alumnos, Wesley Mitchell y Rexford Tugwell, y el periodista Stuart Chase en las décadas de 1920 y 1930. Por su parte, los analistas laicos William Truffant Foster y Waddill Catchings dieron la vuelta a la creencia económica convencional de que el consumo era el resultado de la producción en una serie de tratados populares, como Plenty (1925), Business without a Buyer (1927) y The Road to Plenty (1928). Además, sostenían que el gasto público era el mejor medio para contrarrestar la recesión cuando mucha gente carecía de ingresos privados para gastar. El economista británico John Maynard Keynes promovió opiniones similares en obras como The Means to Prosperity (1933). «Demasiado bueno para ser verdad: no se puede conseguir algo a cambio de nada», había comentado Roosevelt en el margen de su ejemplar de The Road to Plenty. Tampoco le impresionó Keynes, al que calificó de «matemático más que economista político» tras su reunión de 1934.
No obstante, Roosevelt no tuvo más éxito que Hoover a la hora de equilibrar el presupuesto. El gasto de emergencia del New Deal en obras públicas, ayuda y programas rurales elevó los gastos federales a 6.600 millones de dólares en el año fiscal 1934 y a 8.200 millones en el año fiscal 1936, muy por encima del mayor presupuesto de Hoover, de 4.700 millones de dólares en el año fiscal 1932. Los ingresos fiscales no pudieron cubrir esta expansión en una economía deprimida, por lo que el déficit creció hasta los 4.300 millones de dólares en el año fiscal 1936, frente a los 2.600 millones del presupuesto de Hoover para el año fiscal 1933. Siempre consciente de su promesa de campaña, Roosevelt consideraba los déficits del New Deal como una vergüenza más que como un instrumento para la recuperación. En consecuencia, subió repetidamente los impuestos -tanto directos como indirectos- y se mostró reacio a gastar. Es significativo que la aprobación por parte del Congreso, por encima del veto presidencial, de una asignación de 2.200 millones de dólares para el pago inmediato de la prima de los veteranos de la Primera Guerra Mundial contribuyera a convertir el déficit del año fiscal 1936 en el mayor operado por el New Deal. La verdadera medida del activismo fiscal del New Deal no fue el déficit real, sino el déficit de pleno empleo que se habría acumulado si la economía hubiera funcionado a su máximo potencial. Este índice hipotético diferencia entre la política intencionada y el efecto de la actividad económica deprimida sobre la base fiscal. Revela que sólo cuatro presupuestos del Nuevo Trato -los años fiscales 1934, 1936, 1939 y 1940- tuvieron déficits expansivos, mientras que los demás no proporcionaron mayor estímulo que los presupuestos de Hoover de los años fiscales 1930 a 1932. Además, a diferencia de Hoover, Roosevelt podía haber operado con déficits más grandes sin temor a que subieran los tipos de interés porque el New Deal había liberado la política monetaria y crediticia del control de la Reserva Federal.
En 1937, la ortodoxia fiscal de Roosevelt le llevó a tomar la decisión de equilibrar el presupuesto del año fiscal 1938 como precaución antiinflacionaria antes de la plena recuperación. La reducción del gasto federal coincidió con la primera recaudación de los impuestos de la seguridad social, que absorbieron el poder adquisitivo de la economía, y el endurecimiento de la política monetaria. El efecto combinado de estas tres acciones llevó a la economía en recuperación a una profunda recesión. Roosevelt se enfrentaba ahora a la dura elección de adherirse a la ortodoxia o gastar para salir de la recesión. Los asesores conservadores, encabezados por el secretario del Tesoro Henry Morgenthau, insistieron en que un presupuesto equilibrado era vital para restaurar la confianza de las empresas. Por el contrario, el presidente de la Reserva Federal, Marriner Eccles, un viejo defensor de la política anticíclica, advirtió que sólo el gasto deficitario restauraría el poder adquisitivo de la economía. El esfuerzo por acelerar la recuperación aplacando a las empresas, dijo a Roosevelt, «no ha dado frutos ni en términos de dólares ni de buena voluntad». Eccles, que antes era una voz solitaria, se encontraba ahora en el centro de un grupo de New Dealers liberales a los que la recesión había convertido a la misma causa. Entre ellos había miembros del gabinete como Harry Hopkins, Harold Ickes y Henry Wallace, así como funcionarios más jóvenes repartidos por la burocracia federal, como Laughlan Currie, Mordecai Ezekiel, Leon Henderson y Aubrey Williams. Encontraron una justificación teórica en la obra maestra de Keynes, recientemente publicada, Teoría general del empleo, el interés y el dinero (1936), que sostenía que en las economías industriales avanzadas eran necesarios los déficits permanentes para impulsar el consumo y el pleno empleo.
La batalla por el oído del presidente terminó con la victoria de los derrochadores. Aunque no estaba convencido de los déficits permanentes, Roosevelt adoptó remedios keynesianos contra la recesión y los justificó con una retórica keynesiana. En abril de 1938 recomendó que el Congreso destinara 3.000 millones de dólares a programas de gasto y crédito de emergencia, sin las consiguientes subidas de impuestos, para impulsar «el poder adquisitivo de la nación». En consecuencia, el gasto federal aumentó por encima de los 9.000 millones de dólares en los años fiscales de 1939 y 1940, y el déficit pasó de 0,1 mil millones de dólares en el año fiscal 1938 a 2,8 mil millones de dólares en el año fiscal 1939.
En marcado contraste con el New Deal inicial, el New Deal posterior adoptó el gasto deficitario como su principal arma contra la recesión. Las declaraciones presidenciales que justificaban rutinariamente los déficits como necesarios para compensar el subconsumo ayudaron a acabar con la antipatía del público hacia los presupuestos desequilibrados. En 1940, importantes grupos socioeconómicos, como los agricultores y los trabajadores organizados, habían llegado a considerar el activismo fiscal como algo esencial. El gasto deficitario también adquirió legitimidad intelectual con la creciente aceptación de la doctrina keynesiana entre los economistas profesionales. Sin embargo, el triunfo del nuevo pensamiento estaba lejos de ser completo. Al carecer de una estrategia para determinar el nivel necesario de financiación compensatoria, los déficits del New Deal de los años fiscales 1939 y 1940 fueron demasiado pequeños para generar una recuperación completa, que tuvo que esperar a la expansión del gasto en defensa en 1941. Además, una coalición del Congreso formada por republicanos y demócratas conservadores se había visto envalentonada por los reveses liberales en las elecciones de mitad de período de 1938, afectadas por la recesión, para promulgar reducciones en las asignaciones del Nuevo Trato en 1939. Para este grupo, los déficits se habían convertido en un mal político por ser la encarnación del gran gobierno.
La experiencia de Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial institucionalizó finalmente el gasto deficitario como política económica nacional. Impulsado por las necesidades militares, el déficit federal se disparó de 6.200 millones de dólares en el año fiscal 1941 a 57.400 millones en el año fiscal 1943. La conjunción de déficits masivos y el dramático crecimiento de la economía en un 56% entre 1941 y 1945 parecía justificar la teoría keynesiana, incluso a los ojos de los líderes empresariales. Esta fue la base para la promulgación de la Ley de Empleo de 1946, que consolidó el legado económico de Roosevelt. Al igual que la política fiscal del New Deal, la legislación era imprecisa y limitada, sobre todo porque no garantizaba el pleno empleo. No obstante, estableció formalmente la obligación del gobierno federal de combatir la recesión y el aumento del desempleo y estableció al presidente como gestor de la prosperidad. En esencia, la prioridad de la política fiscal había cambiado de la protección de los mercados de capitales en 1932 a la protección y creación de puestos de trabajo en 1946, y el gasto deficitario se había convertido en el instrumento esencial para lograr este nuevo propósito.
Ver también: ECONOMÍA, AMERICANA; KEYNES, JOHN MAYNARD; ECONOMÍA KEYNESIANA.
BIBLIOGRAFÍA
Brinkley, Alan. El fin de la reforma: El liberalismo del New Deal en la recesión y la guerra. 1995.
Ippolitto, Dennis S. Uncertain Legacies: La política presupuestaria federal de Roosevelt a Reagan. 1990.
Morgan, Iwan. Deficit Government: Taxes and Spending in Modern America. 1995.
Stein, Herbert. La revolución fiscal en América, 2ª edición revisada. 1996.
Iwan Morgan