2. Attuale politica ambientale

2.1 Accordi e convenzioni internazionali sull’ambiente

Introduzione

I problemi ambientali non rispettano i confini nazionali, eppure resta il fatto che i principali attori a livello internazionale sono gli stati nazionali. Tradizionalmente, l’unico mezzo disponibile per regolare il comportamento degli stati nazionali è stato attraverso un sistema di diritto internazionale, codificato in trattati e convenzioni. Dall’inizio del secolo sono stati stabiliti più di 170 trattati e strumenti ambientali multilaterali, che coprono argomenti che vanno dall’atmosfera e l’ambiente marino, alla conservazione della natura e i corsi d’acqua transfrontalieri. La stragrande maggioranza di questi accordi ha una portata regionale e molti di essi si applicano solo all’Europa. Una lista delle convenzioni e degli accordi internazionali rilevanti si trova nell’allegato 1.

A contribuire allo sviluppo di molti di questi accordi è una serie confusa di organizzazioni e agenzie internazionali. Gli attori principali sono elencati nel Box 1. Essi comprendono organizzazioni mondiali con una dimensione paneuropea (per esempio, la Commissione economica per l’Europa dell’ONU – UN-ECE); organizzazioni prevalentemente economiche con membri che includono, ma si estendono oltre l’Europa occidentale (per esempio, l’OCSE); organizzazioni che in origine erano esclusivamente dell’Europa occidentale, ma che ora stanno iniziando a includere i paesi dell’Europa centrale e orientale (CEE) (per esempio, il Consiglio d’Europa); e una rete di organizzazioni e agenzie separate che si sono recentemente riunite sotto l’ombrello paneuropeo del processo “Ambiente per l’Europa” (vedi sezione 3.4).

Box 1: Istituzioni internazionali con un ruolo ambientale

Istituzioni dell’ONU
UNEP	Programma ambientale dell’ONU
UN-ECE	Commissione economica per l’Europa
UNESCO	UN Educational, scientifica e culturale
UNDP	Programma di sviluppo delle Nazioni Unite
OMS	Organizzazione mondiale della sanità
FAO	Organizzazione Agricoltura
WMO	Organizzazione meteorologica mondiale
IMO	Organizzazione marittima internazionale
Istituzioni più ampie dell Europa con un ruolo ambientale
OCSE	Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico
GATT	Accordo generale sulle tariffe e il commercio
CSCE	Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa
Istituzioni europee
CE	Comunità europea
EFTA	Associazione europea Free Trade Association
Consiglio d’Europa
Istituzioni Finanziarie
Banca Mondiale
EBRD	Banca Europea di Ricostruzione e Sviluppo	Banca Europea Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo
BEIB	Banca europea per gli investimenti
Organizzazioni regionali
OSPAR	Commissione Oslo e Parigi
Commissione del Reno
Commissione del Danubio
Commissione di Helsinki
Unione economica del Benelux

L’efficacia delle organizzazioni e degli accordi internazionali sull’ambiente

Molte delle organizzazioni elencate nel riquadro I hanno dato contributi significativi alla cooperazione ambientale in Europa.ambientale in Europa. Per esempio, la Cooperazione Economica delle Nazioni Unite per l’Europa (UN-ECE), che riunisce in un unico forum tutti i 55 paesi dell’Europa occidentale e orientale, ha elaborato nove strumenti giuridici regionali volti alla protezione dell’ambiente. Questi riguardano l’inquinamento dell’aria e dell’acqua – compresa la Convenzione del 1979 sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza (CLRTAP – vedi Box 2) – gli incidenti industriali e la valutazione dell’impatto ambientale. Inoltre, l’UN~ECE ha giocato un ruolo chiave nel promuovere lo sviluppo della cooperazione ambientale paneuropea nel processo “Ambiente per l’Europa” (vedi sezione 3.4).

Box 2: La Convenzione sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza

La Convenzione del 1979 sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza e i suoi protocolli – riguardanti le emissioni di zolfo (1985 e 1994), gli ossidi di azoto (1988) e i composti organici volatili (1991), e sulla ripartizione internazionale dei costi per il monitoraggio degli inquinanti atmosferici (EMEP, 1984) – forniscono un quadro europeo di controllo dell’inquinamento atmosferico che comprende attività legislative, consultive, di ricerca e di monitoraggio. Nel 1993, le 21 parti del protocollo di Helsinki del 1985 avevano ridotto complessivamente le loro emissioni di zolfo del 43% rispetto al 1980, superando considerevolmente la riduzione del 30% a cui si erano impegnate. Delle 25 parti del protocollo di Sofia del 1988 sul controllo delle emissioni di NOx, diciassette sono riuscite a stabilizzare le emissioni di N0x ai livelli del 1987 e cinque di queste hanno ridotto le loro emissioni di oltre il 25%. Con la firma di un nuovo protocollo sullo zolfo nel 1994, è stato istituito un comitato di attuazione per rafforzare il controllo del rispetto degli obblighi da parte dei firmatari.

Nonostante questi risultati, l’efficacia di molte di queste organizzazioni è stata limitata da uno o più dei seguenti fattori:

• l’ambiente costituisce solo una piccola parte delle loro attività complessive;
• con l’eccezione del processo Ambiente per l’Europa, il loro lavoro si limita ad azioni specifiche su un piccolo numero di questioni;
• si avvalgono di strumenti meno vincolanti che possono non affrontare efficacemente i problemi reali.

Esempi di accordi internazionali più efficaci sono la Convenzione di Vienna sulla protezione dello strato di ozono e la Convenzione sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza (vedi Box 2 e 3). Ma il successo di altri accordi è stato variabile.

Box 3: La Convenzione di Vienna per la protezione dello strato di ozono

I negoziati per la convenzione sono iniziati nel 1981, dopo l’accumulo di prove scientifiche sulla distruzione dello strato di ozono. La convenzione è stata firmata e ratificata da oltre 130 nazioni ed è entrata in vigore nel 1988. Gli obiettivi della convenzione includono la protezione della salute umana attraverso la cooperazione nella ricerca scientifica, lo scambio di informazioni e l’adozione di misure per ridurre gli effetti negativi sullo strato di ozono. Si tratta di una convenzione quadro, che lascia a protocolli successivi azioni più specifiche per proteggere lo strato di ozono. Il Protocollo di Montreal (1987) ha stabilito i rapporti di monitoraggio richiesti e ha introdotto sanzioni commerciali e disposizioni per la risoluzione delle controversie. L’emendamento di Londra (1990) ha aggiunto nuove disposizioni in relazione ai trasferimenti di tecnologia e ai meccanismi finanziari, incluso un fondo multilaterale per assistere nei costi di conformità. L’emendamento di Copenaghen (1992) accelera le date di eliminazione delle sostanze chimiche e rende più solidi gli accordi finanziari.

Un problema chiave di tutti gli accordi ambientali internazionali è che il loro successo dipende in ultima analisi dalla volontà degli stati nazionali “sovrani” di accettarli e implementarli correttamente. Il crescente senso di urgenza nell’affrontare problemi sempre più complessi ha portato a uno spostamento a favore di convenzioni più “morbide” che possono essere redatte e firmate in un periodo di tempo relativamente breve. Queste possono includere codici di pratica, linee guida o quadri che permettono un’ampia discrezione nell’interpretazione dei loro precisi requisiti. Possono essere più facili da concordare, ma la loro stessa flessibilità può ridurne l’efficacia.

Altri fattori che limitano il successo delle convenzioni includono:

• la portata dello strumento stesso e la misura in cui affronta adeguatamente la questione;
• il numero limitato di parti di un accordo;
• l’efficacia del monitoraggio e dell’applicazione.

La portata degli accordi

Un’azione internazionale efficace si basa sulla disponibilità di dati completi e affidabili per identificare particolari problemi, stabilire le loro cause e rivelare lacune e fallimenti nelle politiche e azioni esistenti. È stata, per esempio, l’osservazione scientifica a rivelare per prima il buco nello strato di ozono sopra l’Antartide. Un inizio è stato fatto nella creazione di sistemi di raccolta dati affidabili, ma molto di più deve essere fatto.

Il minimo comune denominatore – gli obiettivi sono abbastanza esigenti?

Le convenzioni si basano su una convergenza di interessi tra stati nazionali sovrani. Di conseguenza, gli accordi spesso riflettono le ambizioni e gli obiettivi del “minimo comune denominatore”. Man mano che il numero di parti di una convenzione cresce, la portata precisa e l’efficacia dell’accordo si riduce. La Convenzione sul Cambiamento Climatico del 1992 è solo un esempio (vedi Box 4).

Box 4: La Convenzione sul Cambiamento Climatico

L’obiettivo principale della Convenzione, che è stata aperta alla firma all’UNCED nel 1992 ed è stata firmata da oltre 130 parti, è la stabilizzazione delle emissioni di gas serra per limitare l’interferenza con il sistema climatico, Le emissioni di anidride carbonica e altri gas serra dovrebbero essere riportate ai livelli del 1990 entro il 2000 – sebbene questo obiettivo non sia vincolante. I recenti risultati del Panel intergovernativo sui cambiamenti climatici (IPCC) suggeriscono che questo obiettivo è del tutto inadeguato, e che le emissioni di gas serra devono essere ridotte del 60% per stabilizzare le concentrazioni atmosferiche.

Il numero di firmatari

Un vantaggio delle convenzioni e degli accordi internazionali è il loro campo di applicazione potenzialmente ampio. In pratica, tuttavia, questo può essere limitato per diverse ragioni, compresi

• i costi di partecipazione per i singoli paesi;
• la limitata disponibilità di know-how tecnico.

Soprattutto tra i paesi dell’Europa centrale e orientale, la grave scarsità di risorse ha avuto un forte impatto sulla loro capacità di partecipare alle convenzioni ambientali

Il concetto di “condivisione degli oneri” come mezzo per alleggerire i costi spesso pesanti della riduzione dell’inquinamento ha guadagnato terreno di recente, soprattutto in relazione alla Convenzione sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza (CLRTAP). Durante i negoziati che hanno portato al protocollo di Oslo del 1994 su ulteriori riduzioni di SO2, è stata esaminata la creazione di un fondo per l’acidificazione. Secondo il fondo proposto, i paesi in transizione riceverebbero denaro in base al loro PIL e ai costi di abbattimento, mentre le nazioni più ricche contribuirebbero su una base simile.

Inoltre, i paesi in transizione richiedono una migliore assistenza tecnica se gli standard internazionali devono essere soddisfatti.Questo può essere reso disponibile attraverso stanze di compensazione, servizi di riferimento, programmi di scambio o banche dei diritti tecnologici.

Monitoraggio e applicazione

Forse l’aspetto più debole delle convenzioni ambientali internazionali risiede nella loro attuazione e applicazione. Le informazioni raccolte in questo modo possono essere incomplete o imprecise a causa dei diversi metodi e standard di monitoraggio.

Qualche progresso è stato raggiunto con l’istituzione del programma di revisione delle prestazioni ambientali dell’OCSE, il cui scopo principale è quello di aiutare i paesi a migliorare le loro prestazioni attraverso la revisione tra pari. Per i paesi europei al di fuori dell’OCSE, simili programmi di revisione ambientale devono essere condotti nell’ambito dell’UN-ECE. Ma le revisioni delle prestazioni ambientali richiedono molto tempo e dipendono dalla volontà dei paesi di partecipare.

L’UN-ECE sta attualmente controllando la conformità con ciascuno dei suoi strumenti e presenterà i suoi risultati ai loro firmatari o parti. Il protocollo CLRTAP del 1994 su un’ulteriore riduzione delle emissioni di zolfo prevede l’istituzione di un comitato formale per l’attuazione, al fine di tenere costantemente sotto controllo la questione della conformità.

Se il monitoraggio rivela il fallimento di una parte nell’attuazione degli obblighi di una convenzione internazionale, c’è comunque poco che si possa fare in assenza di meccanismi di applicazione efficaci. In ultima analisi, può essere solo l’opinione pubblica che può esercitare pressione sugli stati per rispondere più vigorosamente alle sfide ambientali, per partecipare alle convenzioni e per essere all’altezza dei loro obblighi ambientali. Ma il pubblico richiede un accesso molto più ampio alle informazioni sulle convenzioni e gli accordi internazionali e sulla loro efficacia, un’area in cui, tradizionalmente, il coinvolgimento pubblico e parlamentare è stato minimo.

2.2 La politica ambientale dell’UE – risultati e limiti

Introduzione

Uno dei principali punti di forza dell’Unione europea è che – a differenza di altre organizzazioni internazionali – è un organo legislativo. Quando agisce in qualità di legislatore, le sue direttive, regolamenti e decisioni sono vincolanti per gli Stati membri e possono essere applicati dalla Corte di giustizia dell’UE.

Questo approccio legislativo – o “comando e controllo” – ha costituito la base della politica ambientale dell’UE negli ultimi 20 anni. Ci sono ora più di 300 direttive e regolamenti progettati per rispondere a una vasta gamma di problemi, compresi molti (ma non tutti) dei dodici problemi prioritari elencati in Europe’sEnvironment.(1)
La legislazione UE copre

• acqua, l’inquinamento dell’aria e del rumore
• la gestione dei rifiuti
• le sostanze nocive
• la radioattività
• la protezione della fauna e della campagna
• le questioni globali
• la valutazione ambientale e l’accesso alle informazioni

Il rapido sviluppo della politica ambientale dell’UE è indicato dalla Figura 1.

Figura 1: Legislazione ambientale dell’UE adottata ogni anno

L’influenza della legislazione ambientale della Comunità si estende ben oltre i confini dei suoi attuali dodici Stati membri. Anche prima che alcuni di loro assumano la piena appartenenza all’UE, tutti e sette i paesi dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA) applicano le principali caratteristiche della politica ambientale dell’UE, dopo la formazione dello Spazio economico europeo (SEE) nel 1993. Il SEE estende il mercato unico dell’UE e le politiche associate a un totale di 19 paesi dall’Artico al Mediterraneo.

Nel frattempo, nell’Europa centrale e orientale (CEE), gli accordi di associazione con Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia, Bulgaria e Romania richiedono un certo movimento verso gli standard ambientali dell’UE. Un’eventuale adesione all’UE per i paesi candidati dell’Europa centrale e orientale richiederà la piena applicazione della legislazione ambientale comunitaria (anche se in alcuni casi con lunghi periodi di transizione). Un sostegno finanziario sostanziale per una serie di progetti e programmi ambientali nella regione è già disponibile attraverso il programma PHARE dell’UE.

Dal 1973, la legislazione ambientale dell’UE si è sviluppata in un quadro stabilito da una serie di programmi di azione ambientale. Questi stabiliscono periodicamente come l’UE propone di sviluppare la sua politica e legislazione ambientale nei prossimi quattro o più anni. Il quinto di questi programmi, intitolato Towards Sustainability: A European Community Programme of Policy and Action in relation to theEnvironment and Sustainable Development – è stato pubblicato nel 1992.(2) Esso stabilisce un nuovo approccio per affrontare le sfide ambientali che l’Europa dovrà affrontare nel periodo fino al 2000, ed è descritto più dettagliatamente nella sezione 3.3.

Un punto di partenza per il quinto programma è che l’approccio tradizionale dell’UE alla protezione dell’ambiente ha i suoi limiti. Va oltre lo scopo di questo documento tentare una valutazione completa della politica ambientale dell’UE, ma alcune conclusioni preliminari possono essere fatte. Alcuni dei più notevoli successi dell’UE sono elencati nel Box 5.

Box 5: Risultati della legislazione ambientale dell’UE

• l’introduzione di un sistema di valutazione di tutte le nuove sostanze chimiche prima della loro commercializzazione; l’aumento degli standard in tutta la Comunità per le acque di balneazione e l’acqua potabile attraverso l’applicazione delle direttive 76/160 e 80/778;
• miglioramento della qualità dell’aria locale attraverso la riduzione in molte zone dell’inquinamento da fumo e da anidride solforosa (direttiva 80/779)
• riduzione delle emissioni di scarico nocive come piombo, ossidi di azoto, idrocarburi e monossido di carbonio da veicoli individuali;
• l’introduzione nella direttiva 82/501 “Seveso” di misure volte a prevenire gli incidenti industriali gravi e a limitare gli effetti di quelli che si verificano;
• l’introduzione a livello comunitario di un sistema di valutazione dell’impatto ambientale per i grandi progetti di sviluppo con effetti significativi sull’ambiente.

Limiti dell’attuale politica ambientale dell’UE

Nonostante questi risultati, la Commissione stessa ha riconosciuto le debolezze della politica ambientale dell’UE e sta compiendo dei passi per migliorare la situazione.

Negli ultimi vent’anni, la legislazione dell’UE si è sviluppata in modo ad hoc secondo un’agenda politica mutevole.Le singole direttive riflettono talvolta una mancanza di dati scientifici adeguati e/o compromessi politici insoddisfacenti. Come risultato

• ci sono significative lacune nella copertura;
• la legislazione a volte fissa obiettivi insufficienti;
• la legislazione si concentra sui singoli mezzi ambientali piuttosto che sull’ambiente nel suo complesso.

Inoltre, l’impatto di molti atti legislativi è gravemente indebolito da un’inadeguata attuazione e applicazione.

Gaps in Coverage

• La Comunità non è stata finora capace di sviluppare una risposta soddisfacente dell’UE al problema del cambiamento climatico globale. Mentre l’UE nel suo insieme si è impegnata a ridurre le emissioni di biossido di carbonio ai livelli del 1990 entro l’anno 2000, non è stata ancora concordata a livello comunitario una chiara strategia per raggiungere questo obiettivo. Le informazioni a disposizione della Commissione sugli attuali programmi di emissione e riduzione di CO2 degli Stati membri sono limitate, nonostante i requisiti della direttiva 93/389 che istituisce un meccanismo di controllo del CO2. Tuttavia, essa indica che l’impegno di stabilizzazione non può essere rispettato senza ulteriori riduzioni oltre a quelle previste. Nel frattempo, le proposte della Commissione per una tassa sul carbonio/energia sono in stallo al Consiglio, e un approccio dell’UE per limitare le emissioni di un altro importante gas a effetto serra – il metano – deve ancora essere sviluppato.
• Solo un inizio è stato fatto per affrontare il problema della scarsa qualità dell’aria urbana. Le direttive che fissano standard di qualità dell’aria per il piombo, il fumo e l’anidride solforosa e il biossido di azoto sono un primo passo importante (anche se la loro efficacia è stata limitata da un monitoraggio inadeguato e da metodi di misurazione incoerenti).Sono necessarie misure per affrontare una vasta gamma di altri inquinanti con gravi effetti sulla salute come il particolato, il benzene e gli idrocarburi poliaromatici. Un progetto di direttiva quadro sulla qualità dell’aria propone nuove misure su queste e altre sostanze, ma deve ancora essere approvato.
• I valori limite di emissione e gli standard di qualità per le sostanze pericolose nell’acqua sono stati fissati solo per una manciata di sostanze in direttive “figlie” sviluppate nel quadro della direttiva 76/464. La Commissione ha identificato una lista prioritaria di 129 di queste sostanze chimiche, ma la legislazione UE in vigore ne copre solo 17.
• Altre notevoli lacune includono la mancanza di un approccio globale per affrontare il grave problema del degrado del suolo, sia per quanto riguarda l’erosione che la contaminazione. Finora non esiste nemmeno un requisito UE per gli Stati membri e l’industria di istituire un registro delle emissioni inquinanti, contenente una lista di tutte le sostanze inquinanti emesse nell’ambiente dagli impianti industriali nel corso delle loro attività.

Obiettivi limitati di alcune legislazioni UE

In aggiunta a queste lacune nella copertura, molti articoli della legislazione UE non vanno abbastanza lontano per essere adeguatamente efficaci.

• La principale risposta dell’UE al problema dell’acidificazione è la direttiva 88/609 del 1989 che limita le emissioni di SO2 e NOx dai grandi impianti di combustione. Oltre a fissare standard di emissione per i nuovi impianti, la direttiva richiede anche ai singoli Stati membri di ridurre progressivamente le emissioni degli impianti esistenti, in modo che le emissioni complessive di SO2 nell’UE siano ridotte del 58% entro il 2003. Recenti ricerche sui “carichi critici” – il livello di inquinamento che particolari ecosistemi possono tollerare senza subire ulteriori danni – indicano che gli obiettivi della direttiva sono troppo bassi per prevenire continui danni alle foreste, ai laghi e ai fiumi d’Europa; inoltre, le riduzioni delle emissioni richieste a particolari Stati membri non riflettono i loro contributi relativi ai danni da acidificazione.
• Circa il 70% dell’acqua potabile della Comunità proviene da fonti sotterranee, ma come indica Europe’sEnvironment, le acque sotterranee continuano a subire una contaminazione che nella maggior parte dei casi è irreversibile. La direttiva 80/68 dell’UE sulla protezione delle acque sotterranee causata da certe sostanze pericolose non è riuscita a invertire questa tendenza. I suoi requisiti per il controllo degli scarichi, in particolare da fonti diffuse, e la forma di monitoraggio e segnalazione non sono sufficientemente robusti per prevenire ulteriori danni.

Approccio a un solo mezzo

La legislazione ambientale dell’UE ha generalmente cercato di controllare le emissioni in, o proteggere la qualità di, singoli mezzi – aria, acqua e (in misura molto minore), suolo. Questo approccio “a mezzo singolo” non riesce a riconoscere che l’ambiente deve essere considerato nel suo insieme: i controlli sulle emissioni in un mezzo possono spesso risultare in uno spostamento dell’inquinamento in un altro. Per esempio, la riduzione delle emissioni acide dalle ciminiere dei grandi impianti di combustione attraverso l’installazione di attrezzature per la desolforazione dei gas di scarico (FGD) può portare ad un aumento dell’inquinamento delle acque o del suolo. Il controllo integrato dell’inquinamento (IPC) cerca invece di ridurre l’inquinamento dell’ambiente nel suo insieme. La proposta di legislazione UE che richiede agli Stati membri di introdurre un sistema di prevenzione e controllo integrato dell’inquinamento (IPPC) deve ancora essere approvata dagli Stati membri.

Fallimenti nell’attuazione e nell’applicazione

Una precondizione essenziale per l’efficacia è che la legislazione sia adeguatamente attuata e applicata sul campo.La mancata attuazione dei requisiti delle direttive ambientali UE è ora un problema serio. Nel 1993 il numero di sospette violazioni delle direttive ambientali – quasi 400 – era secondo solo a quello delle violazioni del mercato interno.(3)

Tra i principali atti legislativi che non sono stati attuati correttamente figurano la direttiva 79/409 sulla conservazione degli uccelli selvatici, la direttiva 85/337 sulla valutazione dell’impatto ambientale e diverse direttive sull’acqua e sui rifiuti. L’unico Stato membro per il quale viene intrapresa una revisione indipendente, regolare e completa del modo in cui tutti gli elementi della legislazione ambientale UE sono attuati e del loro impatto sulla pratica è il Regno Unito.(4)

Molte direttive ambientali includono vari requisiti che i governi riferiscono regolarmente alla Commissione su come stanno attuando la legislazione. Tuttavia, questi rapporti possono essere compilati solo raramente, in modo incompleto o per niente. Di conseguenza, le informazioni essenziali per valutare l’efficacia della legislazione UE sono negate sia alla Commissione che al pubblico in generale. La direttiva 91/692 sulle relazioni standardizzate cerca di porre gli obblighi di informazione degli Stati membri su una base più solida, ma resta da vedere quanto sarà efficace.

In assenza di tali informazioni di base, la Commissione è stata costretta a basarsi sui reclami di altri Stati membri, parlamentari europei, imprese, ONG o individui come base per le azioni di applicazione.

In base ai termini del suo regolamento istitutivo. Regolamento 1210/90, la questione se l’Agenzia europea dell’ambiente debba avere un ruolo nel monitoraggio dell’attuazione delle misure comunitarie negli Stati membri è stata rinviata per la decisione fino al completamento di una revisione dei primi due anni di attività dell’Agenzia. Sia che all’Agenzia venga dato o meno un ruolo formale nel monitoraggio e nell’applicazione della legislazione UE, sembrerebbe essenziale che l’Agenzia intraprenda analisi comparative dell’attuazione delle politiche per fornire informazioni e orientamenti alla Commissione e agli Stati membri sull’efficacia delle diverse misure e approcci politici.