2. Current Environmental Policy

2.1 International environmental agreements and conventions

Introduction

環境問題は国境を問わないが、国際レベルの主役は国民国家であることに変わりはない。従来、国民国家の行動を規制する唯一の手段は、条約や協定で成文化された国際法システムであった。今世紀に入ってからは、大気や海洋環境、自然保護、越境水路など、170以上の多国間環境条約や文書が制定されています。これらの協定の大部分は地域的なものであり、ヨーロッパにのみ適用されるものも少なくありません。関連する国際条約や協定のリストは付属書1にある。

これらの協定の多くを発展させるために、国際機関や代理店が錯綜している。主な関係者はボックス1に記載されている。これらの組織には、汎欧州的な側面をもつ世界的な組織（たとえば、国連欧州経済委員会（UN-ECE））、西ヨーロッパを含むがそれ以外の地域も含む経済主体の組織（たとえば、OECD）、もともと西ヨーロッパだけだったが、現在は中・東ヨーロッパ（CEE）の国々を含み始めている組織（たとえば、欧州評議会）、最近「ヨーロッパのための環境」プロセスという全ヨーロッパの傘下に集まった別々の組織や機関のネットワーク（セクション 3.4 を参照）などがある。

Box 1: 1516>

UN Educational.Come, UN Environmental.Come, UnESCO

European（ヨーロッパ） CSCE

European Institutions（ヨーロッパ）。自由貿易連合

〈欧州〉

オスロ・パリ委員会

国連機関
UNEP	UN Environment Programme
UN-ECE	UN Economic Commission for Europe
UNESCO	UN Environmental.Come, UnESCO	UN Environmental.Come, UnESCO	UN Educational.Come, UnESCO	UN Environmental.Come, UnESCO	UN Environmental.Come, UnESCO
WHO	世界保健機関
FAO	Food and 農業機関
WMO	世界気象機関
国際海事機関
より広い範囲の機関。環境保護の役割を担うヨーロッパ
OECD	経済協力開発機構
GATT	関税と貿易に関する一般協定
経済協力開発機構	Organisation for Economic Cooperation andDevelopment	CSCE	Conference on Security and Cooperation inEurope
European Institutions
EC	European Community
EFTA	European（ヨーロッパ）	European Institution（ヨーロッパ）
欧州評議会
金融機関
世界銀行
EBRD
EIB	欧州投資銀行
地域機関
OSPAR	欧州委員会
ライン委員会
ドナウ委員会
Helsinki Commission	Benelux Economic Union
ベネルクス経済同盟

国際環境団体・協定の効果

ボックスIに挙げた団体の多くは、環境協力に大きな貢献をしてきました。を、欧州で展開することができます。たとえば、西ヨーロッパと東ヨーロッパの全55カ国が1つのフォーラムに集まった国連欧州経済協力会議（UN-ECE）は、環境保護を目的とした9つの地域的な法的文書を作成した。その中には、1979年の長距離越境大気汚染防止条約（CLRTAP：ボックス2参照）をはじめとする大気汚染や水質汚染、産業事故、環境影響評価などが含まれている。さらに、UN-ECEは「ヨーロッパのための環境」プロセスにおいて、汎ヨーロッパ的な環境協力の発展を促進する上で重要な役割を担っている（3.4項参照）。

ボックス2：長距離越境大気汚染防止条約

1979年の長距離越境大気汚染防止条約とそのプロトコル（硫黄の排出（1985年と1994年）、窒素酸化物（1988年）、揮発性有機化合物（1991年）と大気汚染物質のモニタリングの国際費用負担（EMEP 1984））により、法律、諮問、研究、モニタリング活動などの欧州大気汚染防止の枠組みが提供されるようになった。 1993年、1985年ヘルシンキ議定書の21の締約国は、1980年と比較して硫黄排出量を43％削減し、約束された30％の削減を大幅に上回った。 1988年のソフィア議定書の25カ国のうち、17カ国がN0x排出量を1987年の水準で安定させることに成功し、このうち5カ国は25％以上の削減を達成した。 1994年の新しい硫黄議定書の署名に伴い、署名国が義務を遵守しているかどうかの監視を強化するため、実施委員会が設立された。

このような成果にもかかわらず、これらの組織の多くは、次のような要因によってその有効性が制限されています。

環境は組織全体の活動のほんの一部しか占めていない、
欧州環境プロセスを除いて、彼らの活動は少数の問題に対する特定の行動に限られている、
実際の問題には有効に対処できないかもしれないがより拘束力の弱い文書を使用している、などがあります。

より効果的な国際協定の例としては、オゾン層の保護に関するウィーン条約や長距離越境大気汚染防止条約（ボックス2および3参照）などがあります。

ボックス3：オゾン層の保護に関するウィーン条約

この条約の交渉は、オゾン層の破壊に関する科学的証拠の蓄積を受けて、1981年に開始されました。この条約は、130カ国以上が署名・批准し、1988年に発効しました。この条約は、科学的研究への協力、情報の交換、オゾン層への悪影響を軽減するための措置の採用を通じて、人々の健康を保護することを目的としています。この条約は枠組み条約であり、オゾン層を保護するためのより具体的な行動は後の議定書に委ねられます。モントリオール議定書（1987年）は、監視報告の義務付け、貿易制裁、紛争解決に関する規定を導入した。ロンドン改正議定書（1990年）では、技術移転と資金メカニズムに関する新たな規定が追加され、遵守コストを支援するための多国間基金が設立されました。コペンハーゲン改正（1992年）は、化学物質の段階的廃止時期を早め、財政的な取り決めをより強固なものにした。その結果、詳細な目標や構造を盛り込んだ条約は、しばしば起草に何年もかかり、批准にはさらに時間がかかる。ますます複雑化する問題に取り組む緊急性の高まりから、比較的短い期間で起草・署名できる「ソフトな」条約が好まれるようになってきた。このような条約には、正確な要件を解釈する上で幅広い裁量が認められる実践規範、ガイドライン、フレームワークが含まれる場合があります。

条約の成功を制限するその他の要因としては、

制度自体の範囲とそれが問題に適切に対処する程度、
協定の締約国数の制限、
監視と執行の有効性、などがある。

協定の範囲

効果的な国際行動は、特定の問題を特定し、その原因を特定し、既存の政策や行動のギャップや失敗を明らかにするための包括的で信頼できるデータの利用可能性に依存する。例えば、南極大陸のオゾン層に穴が開いていることを最初に明らかにしたのは科学的観測であった。

最小公倍数 – 目標は十分に厳しいか？

条約は、主権国家間の利害の収束に依存しています。その結果、協定はしばしば「最小公倍数」の野心と目標を反映する。条約の締約国の数が増えれば増えるほど、協定の正確な範囲と有効性は低下する。 1992年の気候変動条約はその一例である（ボックス4参照）。

ボックス4：気候変動条約

1992年にUNCEDで署名が開始され、130以上の締約国が署名したこの条約の主要目的は、気候系への干渉を抑えるために温室効果ガス排出量を安定化すること、二酸化炭素とその他の温室効果ガスの排出を2000年までに1990年レベルにまで回復すべき、ただしこの目標は拘束力はない、である。気候変動に関する政府間パネル（IPCC）の最近の知見では、この目標はまったく不十分であり、大気中の濃度を安定させるためには、実際には温室効果ガスの排出を60％削減する必要があると指摘しています。しかし、実際には、

各国が参加するためのコスト、
技術的ノウハウの利用が限られているなどの理由で、これは制限される場合があります。

特に中・東欧諸国では、深刻な資源不足が環境条約への参加に大きな影響を与えている

汚染削減のための重いコストを軽減する手段として、「負担共有」の概念が、特に長距離越境大気汚染条約（CLRTAP）に関連して最近広まりつつあります。 1994 年のオスロ議定書の交渉で、SO2 のさらなる削減が検討され、酸性化基金の設立も検討された。提案された基金では、移行国がGDPと削減コストに基づいて資金を受け取り、富裕国は同様の基準で拠出することになる。

監視と執行

おそらく、国際環境条約の最も弱い側面は、その実施と執行にあると思われます。国際協定の締約国は一般的に、外部の監視と執行システムを受け入れられず、自分たちで監視を管理することを望んでいます。

OECDの環境パフォーマンス・レビュー・プログラムの設立により、ピアレビューを通じて各国がパフォーマンスを向上させるのを支援することを主な目的として、一定の進展が見られるようになった。 OECD以外の欧州諸国については、同様の環境レビュープログラムがUN-ECEの枠組みで実施される予定である。

現在、UN-ECEは各文書の遵守状況を監視しており、その結果を加盟国または締約国に提示する予定である。 1994年のCLRTAP議定書では、硫黄排出のさらなる削減に関する公式の実施委員会の設立が盛り込まれ、遵守の問題を継続的に検討している

モニタリングによって、締約国が国際条約の義務を履行していないことが明らかになれば、有効な執行メカニズムがなければできることはほとんどない。最終的には、環境問題に積極的に対応し、条約に参加し、環境保全の義務を果たすよう国家に圧力をかけることができるのは、世論だけであるかもしれない。しかし、一般市民は、国際条約や協定とその効果に関する情報へのアクセスをはるかに拡大する必要があり、この分野では、伝統的に、市民や議会の関与が最小であった。

2.2 EU環境政策-成果と限界

はじめに

欧州連合の大きな強みは、他の国際機関とは異なり、それが立法機関である点である。

この立法、すなわち「コマンド・アンド・コントロール」アプローチは、過去20年間、EUの環境政策の基礎を形成してきました。現在、300を超える指令や規則があり、「欧州の環境」に挙げられている12の優先問題の多く（すべてではない）を含む広範な問題に対応するよう設計されています。(1)
EU の法律は、

水を対象としています。大気・騒音汚染
廃棄物管理
有害物質
放射能
野生動物と里山の保護
グローバル課題
環境評価と情報へのアクセス

図1はEU環境政策の急展開を表しています。

図1：毎年採択されるEU環境法

共同体の環境法の影響は、現在の12の加盟国の国境をはるかに超えて広がっています。 1993年に欧州経済領域（EEA）が形成され、一部の国がEUの正式加盟を果たす以前から、欧州自由貿易連合（EFTA）の7カ国すべてがEUの環境政策の主要な特徴を適用しているのである。 EEAは、EUの単一市場と関連政策を、北極から地中海にまたがる計19カ国に拡大したものです。

一方、中・東欧（CEE）では、ポーランド、ハンガリー、チェコ、スロバキア、ブルガリア、ルーマニアとの連合協定により、EU環境基準への一定の移行が求められています。この地域の多くの環境プロジェクトやプログラムに対する実質的な資金援助は、EUのPHAREプログラムを通じてすでに提供されています。これらのプログラムは、今後4年以上にわたってEUがどのように環境政策や法律を発展させていくかを定期的に定めています。第5回目のプログラムは、「持続可能性を目指して」と題されている。このプログラムは、2000年までの間にヨーロッパが直面する環境問題に取り組むための新しいアプローチを打ち出しており、その詳細については以下の3.3節で説明されている。 EUの環境政策の完全な評価を試みることは本稿の範囲外であるが、いくつかの予備的な結論を得ることはできる。 EUの注目すべき成功例のいくつかをBox 5に挙げている。

Box 5: EUの環境法制の成果

すべての新しい化学物質を市場に出す前に評価するシステムの導入、指令76/160および80/778の適用による共同体全体の浴場水および飲料水の基準の引き上げ。
煙や二酸化硫黄による汚染を多くの地域で削減することによる地域の大気質の改善（指令80/779）
鉛、窒素酸化物、炭化水素、一酸化炭素など個々の自動車から排出される有害な排気ガスの削減。
「セベソ」指令82/501では、大規模な産業事故を防止し、発生した事故の影響を抑えるための対策を導入しています。
環境に大きな影響を与える大規模開発プロジェクトに対して、環境影響評価システムを共同体全体で導入しています。

現在のEU環境政策の限界

こうした成果にもかかわらず、欧州委員会自身もEU環境政策の弱点を認識しており、問題改善のための措置をとっている。その結果、

カバーする範囲に大きなギャップがあり、
法律が不十分な目標を設定することがある。
法律は、環境全体ではなく、個々の環境メディアに焦点を合わせている。

さらに、多くの法律の項目は、不適切な実施や執行によって、その影響力が著しく弱められている。

適用範囲のギャップ

共同体はこれまで、地球温暖化の問題に対して満足のいくEU対応を展開できていない。 EU全体としては、2000年までに二酸化炭素の排出量を1990年レベルまで削減することを約束しているが、これを達成するための明確な戦略はまだ共同体レベルでは合意されていない。指令93/389はC02監視メカニズムを確立することを要求しているが、加盟国の現在のCO2排出量と削減プログラムについて欧州委員会が入手できる情報は限られている。それでも、計画以上の削減を行わなければ安定化公約を達成できないことが示唆されている。一方、炭素・エネルギー税に関する欧州委員会の提案は理事会で停滞しており、もうひとつの重要な温室効果ガスであるメタンの排出を制限するためのEUのアプローチもまだ開発されていない
都市の大気の質の悪さという問題への取り組みはようやく始まったばかりである。鉛、煙、二酸化硫黄、二酸化窒素の大気質基準を設定する指令は重要な第一歩です（ただし、その効果は不十分な監視と一貫性のない測定方法によって制限されています）。微粒子、ベンゼン、多環炭化水素など健康に深刻な影響を与える他のさまざまな汚染物質に取り組むための対策が必要とされています。
水中の危険物質の排出規制値や品質基準は、指令76/464の枠組みで策定された「娘」指令において、ほんの一握りの物質に対して設定されたに過ぎない。欧州委員会は、129の化学物質を優先リストとして挙げていますが、EUの法律では、そのうちの17の化学物質しかカバーしていません。また、加盟国や産業界に対し、産業施設がその活動の過程で環境に排出するすべての汚染物質のリストを含む汚染物質排出登録簿を作成することを求めるEUの要求も今のところない。

いくつかのEU法制の限られた目的

こうした対象範囲の狭さに加え、EU法制の多くの項目は、適切に効果を上げるには十分ではありません。

酸性化の問題に対するEUの主要な対応は、大型燃焼プラントからのSO2およびNOX排出を制限した1989年指令88/609号です。この指令は、新規の発電所に対する排出基準を定めるだけでなく、各加盟国に対して既存の発電所からの排出量を段階的に削減するよう求めており、EU全体のSO2排出量は2003年までに58％削減されなければならない。臨界負荷」（特定の生態系がさらなる被害を受けることなく許容できる汚染レベル）に関する最近の研究によると、指令の目標は、ヨーロッパの森林、湖、川への継続的な被害を防ぐには低すぎる設定であることが示されている。特定の危険物質による地下水の保護に関するEU指令80/68は、この傾向を覆すには至っていない。特に拡散源からの排出を管理し、監視と報告を行うための要件は、さらなる被害を防ぐのに十分強固なものではありません。

Single-mediumapproach

EU 環境法は一般に、空気、水、（はるかに少ない程度ですが）土壌という個別の媒体への排出を管理し、その質を保護しようとするものでした。この「単一媒体」アプローチは、環境を全体として考える必要があることを認識していない。ある媒体への排出を規制すると、別の媒体へ汚染が移行することがよくある。例えば、排煙脱硫装置の設置により大型燃焼プラントの煙突から排出される酸を削減することは、水質や土壌の汚染を増加させる可能性があります。これに対し、統合汚染管理（IPC）は、環境全体の汚染を削減することを目的としています。

実施と執行の失敗

有効性の前提条件として、法律が現場で適切に実施・執行されることが不可欠である。 1993年に環境指令の違反が疑われた件数は約400件で、域内市場に関する指令に次いで多かった(3)

適切に実施されていない法律の主要項目には、野鳥保護に関する指令79/409、環境影響評価に関する指令85/337、水と廃棄に関するいくつかの指令がある。多くの環境指令には、政府が法律の実施状況について定期的に欧州委員会に報告することを求めるさまざまな要件が含まれている(4)

。しかし、これらの報告書はまれにしか作成されなかったり、不完全であったり、まったく作成されなかったりする。その結果、EU法の有効性を評価するのに不可欠な情報が、欧州委員会と一般市民の双方から否定されることになる。標準報告指令91/692は、加盟国の報告義務をより健全なものにしようとしているが、これがどれほど効果的なものになるかはまだわからない。

こうした基本的な情報がないため、委員会は執行行動の根拠として他の加盟国、欧州議会議員、企業、NGO、個人からの苦情に頼らざるを得なかった。欧州環境機関がEU法の監視と執行において正式な役割を与えられるかどうかにかかわらず、同機関が政策実施の比較検討を行い、異なる政策手段やアプローチの有効性に関する情報と指針を委員会と加盟国に提供することが不可欠であると思われる

。