Grea Depresiune a marcat un punct de cotitură în istoria fiscală a Americii. Înainte de anii 1930, bugetele federale echilibrate, în care încasările fiscale depășeau cheltuielile, reprezentau norma, dar după aceea au fost rare. Secvența neîntreruptă de bugete dezechilibrate care a funcționat din anul fiscal 1931 până în anul fiscal 1947 a anunțat predominanța bugetelor deficitare în a doua jumătate a secolului al XX-lea. Spre deosebire de perioada de după cel de-al Doilea Război Mondial, însă, politica fiscală din perioada Depresiunii a fost influențată doar cu întârziere de noile teorii economice keynesiene.
Bugetul a trecut de la un excedent de 734 milioane de dolari în anul fiscal 1929 la un deficit de 2,7 miliarde de dolari în anul fiscal 1932. Inițial, președintele Herbert Hoover a privit deficitele ca pe o necesitate pe termen scurt, în timp ce economia trecea printr-o corecție. Sub conducerea sa, Congresul a redus impozitele, a crescut cheltuielile pentru lucrări publice și a stabilit programe de împrumut pentru a ajuta lucrările publice locale și de stat și pentru ajutorarea șomajului la nivel de stat. Aceste măsuri au fost cu totul insuficiente pentru a stimula redresarea, dar Hoover s-a abținut de la cheltuieli deficitare pe scară largă de teamă să nu genereze un guvern mare. Mai mult, Legea privind veniturile din 1932, care creștea impozitele, a încercat în zadar să restabilească ortodoxia bugetului echilibrat, astfel încât împrumuturile guvernamentale să nu înlăture afacerile de pe piețele de credit restrânse. Reducerea puterii sale de cumpărare nu a făcut decât să agraveze declinul economic, cu consecința că deficitul a rămas încăpățânat la un nivel ridicat.
Hoover a fost atacat cel mai adesea nu pentru inadecvarea cheltuielilor sale de deficit, ci pentru excesul acestora. Liderii din mediul de afaceri se temeau că bugetele dezechilibrate ar avea consecințe inflaționiste grave dacă guvernul ar extinde masa monetară pentru a-și ușura cerințele de împrumut. Pentru publicul larg, deficitele erau o dovadă a extravaganței și a proastei gestiuni a guvernului. Prin urmare, în alegerile prezidențiale din 1932, considerente economice și politice l-au determinat pe candidatul democrat Franklin D. Roosevelt să promită că administrația sa va echilibra bugetul.
Ideile de bază ale ceea ce a devenit cunoscut sub numele de keynesianism – că consumul, mai degrabă decât investițiile, a condus creșterea economică și că cheltuielile publice ar putea stimula puterea de cumpărare a maselor atunci când economia privată era în recesiune – au avut puțini adepți. În anii 1890, economistul Simon Patten, de la Universitatea din Pennsylvania, fusese un pionier al ideii conform căreia creșterea consumului constituia fundamentul bunăstării economice, un punct de vedere promovat ulterior de studenții săi, Wesley Mitchell și Rexford Tugwell, și de jurnalistul Stuart Chase în anii 1920 și 1930. Între timp, analiștii neprofesioniști William Truffant Foster și Waddill Catchings au răstălmăcit convingerea economică convențională conform căreia consumul era rezultatul producției într-o serie de tratate populare, cum ar fi Plenty (1925), Business without a Buyer (1927) și The Road to Plenty (1928). Aceștia au susținut, de asemenea, că cheltuielile guvernamentale erau cel mai bun mijloc de a contracara recesiunea atunci când mulți oameni nu aveau venituri private pentru a cheltui. Economistul britanic John Maynard Keynes a promovat opinii similare în lucrări precum The Means to Prosperity (1933). „Prea frumos pentru a fi adevărat – nu poți obține ceva pentru nimic”, comentase Roosevelt pe marginea exemplarului său din The Road to Plenty. În mod similar, nu a fost impresionat de Keynes, pe care l-a numit „un matematician mai degrabă decât un economist politic” după întâlnirea lor din 1934.
Cu toate acestea, Roosevelt nu a avut mai mult succes decât Hoover în echilibrarea bugetului. Cheltuielile de urgență ale New Deal pentru lucrări publice, ajutoare și programe rurale au dus la creșterea cheltuielilor federale la 6,6 miliarde de dolari în anul fiscal 1934 și la 8,2 miliarde de dolari în anul fiscal 1936, cu mult peste cel mai mare buget al lui Hoover, de 4,7 miliarde de dolari în anul fiscal 1932. Veniturile fiscale nu au putut acoperi această expansiune într-o economie deprimată, astfel că deficitul a crescut la 4,3 miliarde de dolari în anul fiscal 1936, față de 2,6 miliarde de dolari în bugetul lui Hoover pentru anul fiscal 1933. Mereu atent la promisiunea făcută în campania electorală, Roosevelt a privit deficitele din New Deal mai degrabă ca pe o rușine decât ca pe un instrument de redresare. În consecință, el a majorat în mod repetat taxele – atât directe, cât și indirecte – și a fost un cheltuitor reticent. În mod semnificativ, promulgarea de către Congres, peste veto-ul prezidențial, a unui credit de 2,2 miliarde de dolari pentru plata imediată a primei pentru veteranii din Primul Război Mondial a contribuit la transformarea deficitului din anul fiscal 1936 în cel mai mare deficit operat de New Deal. Adevărata măsură a activismului fiscal al New Deal nu a fost deficitul real, ci deficitul de ocupare deplină a forței de muncă care s-ar fi acumulat dacă economia ar fi funcționat la potențialul său maxim. Acest indice ipotetic face diferența între politica intenționată și efectul activității economice scăzute asupra bazei de impozitare. Acesta arată că doar patru bugete New Deal – anii fiscali 1934, 1936, 1939 și 1940 – au operat deficite expansioniste, în timp ce celelalte nu au oferit un stimulent mai mare decât bugetele lui Hoover din anii fiscali 1930-1932. Mai mult, spre deosebire de Hoover, Roosevelt ar fi putut opera deficite mai mari fără teama de a determina creșterea ratelor dobânzilor, deoarece New Deal-ul timpuriu eliberase politica monetară și de credit de sub controlul Rezervei Federale.
În 1937, ortodoxia fiscală a lui Roosevelt a determinat decizia sa de a echilibra bugetul anului fiscal 1938 ca o măsură de precauție antiinflaționistă înainte de redresarea completă. Reducerea cheltuielilor federale a coincis cu prima colectare a taxelor de securitate socială, care au aspirat puterea de cumpărare din economie, și cu înăsprirea politicii monetare. Efectul combinat al acestor trei acțiuni a aruncat economia în curs de redresare într-o recesiune profundă. Roosevelt se confrunta acum cu o alegere dură: să adere la ortodoxie sau să cheltuiască pentru a ieși din recesiune. Consilierii conservatori conduși de secretarul Trezoreriei, Henry Morgenthau, au insistat asupra faptului că un buget echilibrat era vital pentru a restabili încrederea mediului de afaceri. În schimb, președintele Rezervei Federale, Marriner Eccles, un susținător de lungă durată al politicii anticiclice, a avertizat că numai cheltuielile deficitare vor restabili puterea de cumpărare în economie. Efortul de a accelera redresarea prin liniștirea mediului de afaceri, i-a spus el lui Roosevelt, „nu a dat roade nici în dolari, nici în bunăvoință”. Cândva o voce solitară, Eccles se afla acum în centrul unui grup de New Dealeri liberali pe care recesiunea i-a convertit la aceeași cauză. Printre aceștia se numărau membri ai cabinetului precum Harry Hopkins, Harold Ickes și Henry Wallace, precum și oficiali mai tineri răspândiți în toată birocrația federală, cum ar fi Laughlan Currie, Mordecai Ezekiel, Leon Henderson și Aubrey Williams. Ei au găsit o justificare teoretică în lucrarea magistrală a lui Keynes recent publicată, Teoria generală a ocupării forței de muncă, a dobânzii și a banilor (1936), care susținea că în economiile industriale avansate erau necesare deficite permanente pentru a stimula consumul și ocuparea deplină a forței de muncă.
Bătălia pentru urechea președintelui s-a încheiat cu victoria cheltuitorilor. Deși nu era convins de deficitele permanente, Roosevelt a adoptat remedii keynesiene împotriva recesiunii și le-a justificat cu o retorică keynesiană. În aprilie 1938, el a recomandat Congresului să aloce 3 miliarde de dolari pentru cheltuieli de urgență și programe de creditare, fără creșteri de taxe drept corolar, pentru a stimula „puterea de cumpărare a națiunii”. În consecință, cheltuielile federale au depășit 9 miliarde de dolari atât în anul fiscal 1939, cât și în 1940, iar deficitul a crescut de la 0,1 miliarde de dolari în anul fiscal 1938 la 2,8 miliarde de dolari în anul fiscal 1939.
În contrast marcat cu New Deal-ul timpuriu, New Deal-ul de mai târziu a adoptat cheltuielile deficitare ca principală armă împotriva recesiunii. Declarațiile prezidențiale care justificau în mod curent deficitele ca fiind necesare pentru a compensa consumul insuficient au ajutat la spargerea antipatiei publicului față de bugetele dezechilibrate. Până în 1940, grupuri socio-economice importante, inclusiv fermierii și sindicatele organizate, ajunseseră să considere activismul fiscal ca fiind esențial. De asemenea, cheltuielile deficitare au dobândit legitimitate intelectuală odată cu acceptarea tot mai mare a doctrinei keynesiene în rândul economiștilor profesioniști. Cu toate acestea, triumful noii gândiri a fost departe de a fi complet. În lipsa unei strategii care să determine nivelul necesar de finanțare compensatorie, deficitele New Deal din anii fiscali 1939 și 1940 au fost prea mici pentru a genera o redresare completă, care a trebuit să aștepte extinderea cheltuielilor pentru apărare în 1941. Mai mult decât atât, o coaliție a congresului formată din republicani și democrați conservatori a fost încurajată de înfrângerile liberale în alegerile de la jumătatea mandatului din 1938, afectate de recesiune, pentru a promulga reduceri ale creditelor New Deal în 1939. Pentru acest grup, deficitele deveniseră un rău politic ca întruchipare a guvernării mari.
Experiența Americii în cel de-al Doilea Război Mondial a instituționalizat în cele din urmă cheltuielile deficitare ca politică economică națională. Impulsionat de nevoile militare, deficitul federal a urcat vertiginos de la 6,2 miliarde de dolari în anul fiscal 1941 la 57,4 miliarde de dolari în anul fiscal 1943. Conjuncția dintre deficitele masive și creșterea spectaculoasă a economiei cu 56% între 1941 și 1945 a oferit aparent o justificare a teoriei keynesiene, chiar și în ochii liderilor de afaceri. Aceasta a fost baza pentru promulgarea Legii privind ocuparea forței de muncă din 1946, care a consolidat moștenirea economică a lui Roosevelt. La fel ca și politica fiscală din New Deal, legislația a fost imprecisă și limitată, mai ales prin faptul că nu a reușit să garanteze ocuparea deplină a forței de muncă. Cu toate acestea, ea a impus în mod oficial obligația guvernului federal de a combate recesiunea și creșterea șomajului și l-a stabilit pe președinte ca manager al prosperității. În esență, prioritatea politicii fiscale se schimbase de la protejarea piețelor de capital în 1932 la protejarea și crearea de locuri de muncă până în 1946, iar cheltuielile deficitare deveniseră instrumentul esențial pentru a atinge acest nou scop.
Vezi și: „Deficitul bugetar”: ECONOMIE, AMERICANĂ; KEYNES, JOHN MAYNARD; ECONOMIE KEYNESIANĂ.
BIBLIOGRAFIE
Brinkley, Alan. The End of Reform (Sfârșitul reformei): New Deal Liberalism in Recession and War. 1995.
Ippolitto, Dennis S. Uncertain Legacies: Politica bugetară federală de la Roosevelt la Reagan. 1990.
Morgan, Iwan. Guvernul deficitului: Taxe și cheltuieli în America modernă. 1995.
Stein, Herbert. Revoluția fiscală în America, ediția a 2-a rev. 1996.
Iwan Morgan
.