2. Aktuell miljöpolitik

2.1 Internationella miljöavtal och konventioner

Introduktion

Miljöproblem respekterar inte nationsgränser, men det är fortfarande så att de viktigaste aktörerna på internationell nivå är nationalstaterna. Traditionellt sett har det enda sättet att reglera nationalstaternas beteende varit genom ett system av internationell rätt som kodifierats i fördrag och konventioner. Sedan början av århundradet har mer än 170 multilaterala miljöfördrag och miljöinstrument upprättats, som omfattar ämnen som sträcker sig från atmosfären och havsmiljön till naturskydd och gränsöverskridande vattendrag. De allra flesta av dessa avtal har en regional räckvidd, och många av dem gäller endast för Europa. En förteckning över relevanta internationella konventioner och avtal finns i bilaga 1.

En förvirrande mängd internationella organisationer och organ har bidragit till utvecklingen av många av dessa avtal. De viktigaste aktörerna anges i ruta 1. De omfattar världsorganisationer med en paneuropeisk dimension (t.ex. FN:s ekonomiska kommission för Europa – UN-ECE), huvudsakligen ekonomiska organisationer med ett medlemskap som omfattar men sträcker sig utanför Västeuropa (t.ex. OECD), organisationer som ursprungligen var uteslutande västeuropeiska men som nu börjar inkludera länder i Central- och Östeuropa (t.ex. Europarådet) och ett nätverk av separata organisationer och organ som nyligen har samlats under det paneuropeiska paraplyet för processen ”Miljö för Europa” (se avsnitt 3.4).

Box 1: Internationella institutioner med en miljörelaterad roll

FN-institutioner
UNEP	FN:s miljöprogram
UN-ECE	UN Economic Commission for Europe
UNESCO	UN Educational, vetenskaplig och kulturell organisation
UNDP	FN:s utvecklingsprogram
WHO	Världshälsoorganisationen
FAO	Föda- och livsmedelsverket	. Agriculture Organisation
WMO	World Meteorological Organisation
IMO	International Maritime Organisation
Institutioner som är bredare än Europa med en miljöroll
OECD	Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling
GATT	Allmänt avtal om tullar och handel
CSCE	Konferens om säkerhet och samarbete i Europa
Europeiska institutioner
EC	Europeiska gemenskapen
EFTA	European Frihandelssammanslutningen
Europarådet
Finansiella institutioner
Världsbanken
EBRD	Europeiska Bank of Reconstruction andDevelopment
EIB	Europeiska investeringsbanken
Regionala organisationer
OSPAR	Oslo and Paris Commission
Rhenkommissionen
Danube-kommissionen
Helsingfors kommissionen
Benelux ekonomiska union

Effektiviteten hos internationella miljöorganisationer och miljöavtal

Många av de organisationer som förtecknas i ruta I har lämnat betydande bidrag till miljösamarbetet.samverkan i Europa. FN:s ekonomiska samarbete för Europa (UN-ECE), som samlar alla 55 länder från både Väst- och Östeuropa i ett forum, har till exempel utarbetat nio regionala rättsliga instrument som syftar till miljöskydd. Dessa omfattar luft- och vattenföroreningar – inklusive 1979 års konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP – se ruta 2), industriolyckor och miljökonsekvensbedömningar. Dessutom har FN:s ekonomiska kommission för Europa spelat en nyckelroll när det gäller att främja utvecklingen av ett alleuropeiskt miljösamarbete inom ramen för processen ”Miljö för Europa” (se avsnitt 3.4).

Box 2: Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar

Konventionen från 1979 om långväga gränsöverskridande luftföroreningar och dess protokoll – som omfattar utsläpp av svavel (1985 och 1994), kväveoxider (1988) och flyktiga organiska föreningar (1991), och om internationell kostnadsdelning för övervakning av luftföroreningar (EMEP, 1984) – utgör tillsammans en europeisk ram för kontroll av luftföroreningar, som omfattar lagstiftning, rådgivning, forskning och övervakning. År 1993 hade de då 21 parterna till 1985 års Helsingforsprotokoll tillsammans minskat sina svavelutsläpp med 43 procent jämfört med 1980, vilket var betydligt mer än den 30-procentiga minskning som de hade förbundit sig att göra. Av de 25 parterna till Sofiaprotokollet från 1988 om kontroll av utsläpp av kväveoxider har 17 lyckats stabilisera utsläppen av kväveoxider på samma nivå som 1987, och fem av dessa har minskat sina utsläpp med mer än 25 procent. I och med undertecknandet av ett nytt svavelprotokoll 1994 har en genomförandekommitté inrättats för att stärka övervakningen av att signatärerna uppfyller sina skyldigheter.

Trots dessa resultat har effektiviteten hos många av dessa organisationer begränsats av en eller flera av följande faktorer:

• miljön utgör endast en liten del av deras totala verksamhet;
• med undantag för Miljö för Europa-processen är deras arbete begränsat till specifika åtgärder i ett litet antal frågor;
• de använder sig av mindre bindande instrument som kanske inte tar itu med de verkliga frågorna på ett effektivt sätt.

Exempel på mer effektiva internationella överenskommelser är Wienkonventionen om skydd av ozonskiktet och konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (se ruta 2 och 3). Men framgången för andra avtal har varit blandad.

Box 3: Wienkonventionen om skydd av ozonskiktet

Förhandlingarna om konventionen inleddes 1981, efter det att de vetenskapliga bevisen för förstörelsen av ozonskiktet hade ackumulerats. Konventionen har undertecknats och ratificerats av över 130 länder och trädde i kraft 1988. Konventionens mål är bland annat att skydda människors hälsa genom samarbete inom vetenskaplig forskning, utbyte av information och antagande av åtgärder för att minska de negativa effekterna på ozonskiktet. Det är en ramkonvention, och mer specifika åtgärder för att skydda ozonskiktet lämnas till senare protokoll. I Montrealprotokollet (1987) fastställs krav på övervakningsrapporter, och det införs handelssanktioner och bestämmelser om tvistlösning. Genom Londonändringen (1990) lades nya bestämmelser till om tekniköverföring och finansiella mekanismer, inklusive en multilateral fond för att hjälpa till med kostnaderna för efterlevnad. Köpenhamnsändringen (1992) påskyndade datum för utfasning av kemikalier och gjorde de finansiella arrangemangen fastare.

Ett huvudproblem med alla internationella miljöavtal är att deras framgång i slutändan beror på de ”suveräna” nationalstaternas vilja att gå med på dem och genomföra dem på ett korrekt sätt. Därför har fördrag med detaljerade mål och strukturer ofta tagit flera år att utarbeta och ännu längre tid att ratificera.Den ökande känslan av att det är bråttom att ta itu med alltmer komplexa problem har lett till en övergång till ”mjukare” konventioner som kan utarbetas och undertecknas inom en relativt kort tidsram. Det kan röra sig om koder för praxis, riktlinjer eller ramar som ger stor frihet i tolkningen av de exakta kraven. Det kan vara lättare att komma överens om dem, men just deras flexibilitet kan minska deras effektivitet.

Andra faktorer som begränsar konventionernas framgång är:

• själva instrumentets räckvidd och i vilken utsträckning det behandlar frågan på ett adekvat sätt;
• det begränsade antalet parter i ett avtal;
• effektiviteten i övervakningen och verkställandet.

Avtalens räckvidd

Effektiva internationella åtgärder bygger på att det finns tillgång till omfattande och tillförlitliga uppgifter för att identifiera särskilda problem, fastställa deras orsaker och avslöja luckor och brister i befintlig politik och befintliga åtgärder. Det var till exempel vetenskapliga observationer som först avslöjade hålet i ozonskiktet över Antarktis. En början har gjorts när det gäller att inrätta tillförlitliga system för datainsamling, men mycket mer behöver göras.

Den minsta gemensamma nämnaren – är målen tillräckligt krävande?

Konventioner bygger på en konvergens av intressen mellan suveräna nationalstater. Därför återspeglar avtalen ofta ambitionerna och målen för den ”minsta gemensamma nämnaren”. I takt med att antalet parter i en konvention ökar minskar avtalets exakta räckvidd och effektivitet. Konventionen om klimatförändringar från 1992 är bara ett exempel (se ruta 4).

Ruta 4: Konventionen om klimatförändringar

Det huvudsakliga målet med konventionen, som öppnades för undertecknande vid UNCED 1992 och som har undertecknats av över 130 parter, är att stabilisera utsläppen av växthusgaser för att begränsa störningar i klimatsystemet. Nya rön från den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) tyder på att detta mål är helt otillräckligt och att utsläppen av växthusgaser i själva verket måste minskas med 60 % för att stabilisera koncentrationerna i atmosfären.

Antalet undertecknare

En av fördelarna med internationella konventioner och avtal är att de har ett potentiellt brett tillämpningsområde. I praktiken kan detta dock vara begränsat av flera skäl, bl.a.

• kostnaderna för enskilda länder att delta,
• den begränsade tillgången till teknisk kunskap.

Särskilt bland länderna i Central- och Östeuropa har allvarlig resursbrist haft en stor inverkan på deras förmåga att delta i miljökonventioner

Begreppet ”fördelning av bördor” som ett sätt att utjämna de ofta tunga kostnaderna för minskning av föroreningar har på senare tid vunnit terräng, särskilt i samband med konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP). Under de förhandlingar som ledde till 1994 års Oslo-protokoll om ytterligare minskningar av SO2 undersöktes inrättandet av en försurningsfond. Enligt den föreslagna fonden skulle övergångsländer få pengar baserade på sin BNP och sina kostnader för minskning, och rikare länder skulle bidra på liknande sätt.

För övrigt behöver övergångsländer förbättrat tekniskt bistånd om de skall kunna uppfylla internationella standarder.Detta kan göras tillgängligt genom clearing-houses, hänvisningstjänster, utbytesprogram eller databaser för teknikrättigheter.

Övervakning och verkställighet

Den kanske svagaste aspekten av internationella miljökonventioner ligger i deras genomförande och verkställighet.Parterna i internationella avtal anser i allmänhet att externa övervaknings- och verkställighetssystem är oacceptabla och vill själva kontrollera övervakningen. Information som samlas in på detta sätt kan vara ofullständig eller felaktig på grund av olika övervakningsmetoder och standarder.

En del framsteg har gjorts genom inrättandet av OECD:s program för granskning av miljöprestanda, vars huvudsyfte är att hjälpa länder att förbättra sina resultat genom inbördes granskning. För europeiska länder utanför OECD kommer liknande miljöprövningsprogram att genomföras inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa (UN-ECE). Miljöprestandautvärderingar är dock tidskrävande och beror på ländernas vilja att delta.

FN-ECE övervakar för närvarande efterlevnaden av vart och ett av sina instrument och kommer att presentera sina resultat för signatärerna eller parterna. I CLRTAP-protokollet från 1994 om ytterligare minskning av svavelutsläpp ingår inrättandet av en formell genomförandekommitté för att kontinuerligt se över frågan om efterlevnad.

Om övervakningen visar att en part inte har lyckats uppfylla skyldigheterna i en internationell konvention finns det dock inte mycket som kan göras i avsaknad av effektiva mekanismer för att se till att den efterlevs. I slutändan kan det vara enbart den allmänna opinionen som kan utöva påtryckningar på stater att reagera mer kraftfullt på miljöutmaningar, att delta i konventioner och att leva upp till sina miljöförpliktelser. Men allmänheten behöver en mycket större tillgång till information om internationella konventioner och avtal och deras effektivitet, ett område där allmänhetens och parlamentens engagemang traditionellt sett har varit minimalt.

2.2 EU:s miljöpolitik – resultat och begränsningar

Introduktion

En av EU:s främsta styrkor är att unionen – till skillnad från andra internationella organisationer – är ett lagstiftande organ. När den agerar som lagstiftare är dess direktiv, förordningar och beslut bindande för medlemsstaterna och kan verkställas av EU-domstolen.

Denna lagstiftningsmetod – eller ”kommando- och kontrollmetod” – har utgjort grunden för EU:s miljöpolitik under de senaste 20 åren. Det finns nu mer än 300 direktiv och förordningar som är utformade för att lösa en mängd olika problem, däribland många (men inte alla) av de tolv prioriterade problem som anges i ”Europas miljö”.(1)
EU-lagstiftningen omfattar

• vatten, luft- och bullerföroreningar
• avfallshantering
• skadliga ämnen
• radioaktivitet
• skydd av vilda djur och växter och av naturen
• globala frågor
• miljöbedömning och tillgång till information

Den snabba utvecklingen av EU:s miljöpolitik framgår av figur 1.

Figur 1: EU:s miljölagstiftning som antas varje år

Inflytandet av gemenskapens miljölagstiftning sträcker sig långt utanför de nuvarande tolv medlemsstaternas gränser. Redan innan några av dem blir fullvärdiga medlemmar i EU tillämpar alla sju länderna i Europeiska frihandelssammanslutningen (Efta) huvuddragen i EU:s miljöpolitik efter bildandet av Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) 1993. EES utvidgar EU:s inre marknad och tillhörande politik till sammanlagt 19 länder som sträcker sig från Arktis till Medelhavet.

I Central- och Östeuropa (CEE) kräver associeringsavtalen med Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Bulgarien och Rumänien en viss anpassning till EU:s miljönormer. Ett eventuellt EU-medlemskap för kandidatländerna i Central- och Östeuropa kommer att kräva att gemenskapens miljölagstiftning tillämpas fullt ut (även om det i vissa fall finns långa övergångsperioder).Ett betydande ekonomiskt stöd till ett antal miljöprojekt och miljöprogram i regionen finns redan tillgängligt genom EU:s Phare-program.

Sedan 1973 har EU:s miljölagstiftning utvecklats inom en ram som fastställts genom en rad miljöhandlingsprogram. I dessa fastställs regelbundet hur EU föreslår att utveckla sin miljöpolitik och miljölagstiftning under de kommande fyra eller fler åren. Det femte programmet av detta slag, med titeln Mot en hållbar utveckling: Det innehåller en ny strategi för att ta itu med de miljöutmaningar som Europa står inför fram till år 2000 och beskrivs närmare i avsnitt 3.3 nedan.

En utgångspunkt för det femte programmet är att EU:s traditionella strategi för att skydda miljön har sina begränsningar. Det ligger utanför ramen för detta dokument att försöka göra en fullständig utvärdering av EU:s miljöpolitik, men vissa preliminära slutsatser kan dras. Några av EU:s mer anmärkningsvärda framgångar anges i ruta 5.

Box 5: Resultat av EU:s miljölagstiftning

• Införandet av ett system för bedömning av alla nya kemikalier innan de släpps ut på marknaden, höjning av normerna för bad- och dricksvatten i hela gemenskapen genom tillämpningen av direktiven 76/160 och 80/778;
• förbättringar av den lokala luftkvaliteten genom att i många områden minska föroreningarna från rök och svaveldioxid (direktiv 80/779)
• minskningar av skadliga avgasutsläpp som bly, kväveoxider, kolväten och kolmonoxid från enskilda fordon;
• införandet i Sevesodirektivet (82/501) av åtgärder för att förebygga större industriolyckor och begränsa effekterna av de olyckor som ändå inträffar,
• införandet i hela gemenskapen av ett system för miljökonsekvensbedömning för stora utvecklingsprojekt med betydande miljöpåverkan.

Begränsningar i EU:s nuvarande miljöpolitik

Trots dessa framgångar har kommissionen själv erkänt svagheterna i EU:s miljöpolitik och vidtar åtgärder för att förbättra den.

Under de senaste tjugo åren har EU:s lagstiftning utvecklats ad hoc i enlighet med en skiftande politisk dagordning.Enskilda direktiv återspeglar ibland en brist på adekvata vetenskapliga uppgifter och/eller otillfredsställande politiska kompromisser. Som ett resultat

• finns betydande luckor i täckningen;
• I lagstiftningen fastställs ibland otillräckliga mål;
• Lagstiftningen är inriktad på enskilda miljömedier snarare än på miljön som helhet.

Det är dessutom så att effekten av många rättsakter försvagas allvarligt av ett otillräckligt genomförande och en otillräcklig efterlevnad.

Läckor i täckningen

• Gemenskapen har hittills inte lyckats utveckla ett tillfredsställande svar från EU:s sida på problemet med den globala klimatförändringen. Även om EU som helhet har åtagit sig att fram till år 2000 minska koldioxidutsläppen till 1990 års nivå har man ännu inte kommit överens om någon tydlig strategi för att uppnå detta på gemenskapsnivå. Den information som kommissionen har tillgång till om medlemsstaternas nuvarande program för koldioxidutsläpp och minskning av koldioxidutsläpp är begränsad, trots kraven i direktiv 93/389 om inrättande av en mekanism för övervakning av koldioxidutsläpp. Det framgår dock att stabiliseringsåtagandet inte kan uppfyllas utan ytterligare minskningar utöver de planerade. Samtidigt har kommissionens förslag om en koldioxid- och energiskatt gått i stå i rådet, och en EU-strategi för att begränsa utsläppen av en annan viktig växthusgas – metan – har ännu inte utarbetats.
• Det är bara en början på att ta itu med problemet med dålig luftkvalitet i städerna. Direktiven om fastställande av luftkvalitetsnormer för bly, rök, svaveldioxid och kvävedioxid är ett viktigt första steg (även om deras effektivitet har begränsats av otillräcklig övervakning och inkonsekventa mätmetoder).Det behövs åtgärder för att ta itu med ett brett spektrum av andra föroreningar med allvarliga hälsoeffekter, t.ex. partiklar, bensen och polyaromatiska kolväten. I ett utkast till ramdirektiv om luftkvalitet föreslås nya åtgärder för dessa och andra ämnen, men det har ännu inte godkänts.
• Gränsvärden för utsläpp och kvalitetsnormer för farliga ämnen i vatten har fastställts för endast en handfull ämnen i ”dotterdirektiv” som utarbetats inom ramen för direktiv 76/464/EEG. Kommissionen har fastställt en prioriterad förteckning över 129 av dessa kemikalier, men EU:s gällande lagstiftning omfattar endast 17 av dem.
• Andra anmärkningsvärda luckor är bland annat bristen på en heltäckande strategi för att ta itu med det allvarliga problemet med markförstöring – både när det gäller erosion och förorening. Hittills finns det inte heller något EU-krav på att medlemsstaterna och industrin ska upprätta ett register över förorenande utsläpp som innehåller en förteckning över alla föroreningar som släpps ut i miljön av industriella anläggningar i samband med deras verksamhet.

Omfattande mål för viss EU-lagstiftning

Förutom dessa luckor i täckningen är många delar av EU:s lagstiftning inte tillräckligt långtgående för att vara tillräckligt effektiva.

• EU:s viktigaste svar på försurningsproblemet är 1989 års direktiv 88/609 om begränsning av SO2- och NOx-utsläpp från stora förbränningsanläggningar. Förutom att fastställa utsläppsnormer för nya anläggningar kräver direktivet också att enskilda medlemsstater successivt ska minska utsläppen från befintliga anläggningar med varierande belopp, så att EU:s totala SO2-utsläpp ska minskas med 58 procent fram till 2003. Ny forskning om ”kritiska belastningar” – den föroreningsnivå som vissa ekosystem kan tolerera utan att drabbas av ytterligare skador – visar att direktivets mål är för lågt satta för att förhindra fortsatta skador på Europas skogar, sjöar och floder.Dessutom återspeglar de utsläppsminskningar som krävs av vissa medlemsstater inte deras relativa bidrag till försurningsskadorna.
• Omkring 70 procent av gemenskapens dricksvatten kommer från grundvattentäkter, men som framgår av ”Europe’s Environment” fortsätter grundvattnet att drabbas av föroreningar som i de flesta fall är oåterkalleliga. EU:s direktiv 80/68 om skydd av grundvatten från vissa farliga ämnen har inte lyckats vända denna trend. Dess krav på kontroll av utsläpp – särskilt från diffusa källor – och på övervakning och rapportering är inte tillräckligt kraftfulla för att förhindra ytterligare skador.

Single-mediumapproach

EU:s miljölagstiftning har i allmänhet syftat till att kontrollera utsläpp till eller skydda kvaliteten på enskilda medier – luft, vatten och (i mycket mindre utsträckning) mark. Detta synsätt med ett enda medium innebär att man inte erkänner att miljön måste betraktas som en helhet: kontroll av utsläpp till ett medium kan ofta leda till att föroreningar flyttas till ett annat medium. Om man till exempel minskar syreutsläppen från skorstenarna i stora förbränningsanläggningar genom att installera utrustning för avsvavling av rökgaser kan detta leda till en ökning av vatten- eller markföroreningar. Integrerad kontroll av föroreningar (IPC) syftar däremot till att minska föroreningarna i miljön som helhet. Förslaget till EU-lagstiftning som kräver att medlemsstaterna skall införa ett system för integrerad förebyggande och kontroll av föroreningar (IPPC) har ännu inte godkänts av medlemsstaterna.

Sviktande genomförande och verkställighet

En viktig förutsättning för att lagstiftningen skall bli effektiv är att den genomförs och verkställs på ett korrekt sätt på fältet.Att kraven i EU:s miljödirektiv inte genomförs är numera ett allvarligt problem. År 1993 kom antalet misstänkta överträdelser av miljödirektiven – nästan 400 – på andra plats efter de som gällde den inre marknaden.(3)

Nyckelområden i lagstiftningen som inte har genomförts korrekt är bland annat direktiv 79/409 om bevarande av vilda fåglar, direktiv 85/337 om miljökonsekvensbedömning och flera direktiv om vatten och avfall.

Ett viktigt första steg för att skärpa genomförandet är att förbättra tillgången till information om utvecklingen i varje medlemsstat. Förenade kungariket är den enda medlemsstat för vilken en oberoende, regelbunden och fullständig översyn görs av hur alla delar av EU:s miljölagstiftning genomförs och hur de påverkar praktiken.(4)

Många miljödirektiv innehåller olika krav på att regeringarna regelbundet skall rapportera till kommissionen om hur de genomför lagstiftningen. Dessa rapporter sammanställs dock sällan, ofullständigt eller inte alls. Detta leder till att både kommissionen och allmänheten inte får tillgång till information som är väsentlig för att bedöma EU-lagstiftningens effektivitet. Genom direktiv 91/692 om standardiserad rapportering försöker man ge medlemsstaternas rapporteringsskyldigheter en sundare grund, men det återstår att se hur effektivt detta kommer att bli.

I avsaknad av sådan grundläggande information har kommissionen varit tvungen att förlita sig på klagomål från andra medlemsstater, parlamentsledamöter, företag, icke-statliga organisationer eller enskilda personer som grund för verkställighetsåtgärder.

Enligt villkoren i dess inrättande. Förordning (EEG) nr 1210/90 sköts frågan om huruvida Europeiska miljöbyrån skulle ha en roll att spela i övervakningen av genomförandet av gemenskapens åtgärder i medlemsstaterna upp för beslut till dess att en översyn av byråns första två verksamhetsår hade slutförts.Oavsett om byrån så småningom får en formell roll i övervakningen och verkställandet av EU:s lagstiftning eller inte, förefaller det nödvändigt att byrån gör jämförande granskningar av genomförandet av politiken för att ge information och vägledning till kommissionen och medlemsstaterna om hur effektiva olika politiska åtgärder och tillvägagångssätt är.