I fredags, vid G-20-toppmötet, diskuterade USA:s regering och regeringen att det inte finns något avtal om fred.USA:s president Donald Trump, Kanadas premiärminister Justin Trudeau och Mexikos avgående president Enrique Peña Nieto undertecknat avtalet mellan USA, Mexiko och Kanada (USMCA). Trump firade med en tweet där han hyllade det nya handelsavtalet som slutet på det ”fruktansvärda” Nordamerikanska frihandelsavtalet (Nafta), som har varit i kraft sedan den 1 januari 1994.
Detta avtal, som president Bill Clinton undertecknade den 8 december 1993, var tänkt att ”eliminera de flesta handelshinder mellan de tre länderna”, som TIME formulerade det då. Fredagens undertecknande, nästan exakt 25 år senare, var till stor del ceremoniellt – kongressen måste fortfarande godkänna avtalet innan något faktiskt händer – men det för Trump ett steg närmare uppfyllandet av sitt vallöfte att avskaffa det som han har kallat ”det värsta handelsavtalet någonsin”. Även om det nya avtalet lämnar de faktiska villkoren i Nafta ”i stort sett intakta” skulle det markera ett symboliskt slut på en era.
I ljuset av det ögonblicket talade TIME med Max Cameron, medförfattare till The Making of Nafta och professor i statsvetenskap vid University of British Columbia, och Jefferson Cowie, expert på arbetsmarknadspolitik och professor i historia vid Vanderbilt University, om vad man bör veta om handelsavtalets historia.
Varför finns Nafta?
President Ronald Reagan hade tagit upp idén om ett frihandelsavtal med Mexiko på 1980-talet – när handeln mellan de två länderna var omfattande men i många fall begränsad – men det blev aldrig något av det. Sedan fick en skuldkris i mitten av det decenniet Mexiko på andra tankar. ”Den ledde till att Latinamerika började anta en marknadsorienterad politik och övergav en långvarig strategi som hade fokuserat på att främja lokala industrier”, säger Cameron. Dessutom, tillägger han, hade Mexikos dåvarande president Carlos Salinas de Gortari – som hade vunnit presidentposten 1988 i ett val som vissa ansåg vara falskt – anledning att vilja visa att han hade förtjänat jobbet. Nafta var en del av hans försök att ”legitimera sitt presidentskap genom att tillkännage att Mexiko i huvudsak ansluter sig till den första världen genom att underteckna ett frihandelsavtal med USA”.
Och när detta väl skedde, säger han, ville Kanada ”sitta med vid bordet” för att försäkra sig om att landet inte ”hamnade vid sidan av eller blev överrumplat” när Mexiko fick fördelar på den amerikanska marknaden, till vilken Kanada redan hade privilegierad tillgång.
Inom USA, NAFTA sågs som ett ”officiellt godkännande av det som redan skedde på 1970- och 1980-talen: två decennier av amerikanska tillverkare som flyttade arbetstillfällen till Mexiko”, som Cowie uttrycker det, på grund av lägre arbetskraftskostnader på den sidan av gränsen. På den tiden var tanken bakom Nafta, enkelt uttryckt, att ”ökad handel kommer att öka antalet arbetstillfällen på båda sidor av gränsen”.
Avtalets antagande karakteriserades av TIME som ”den största segern för presidentämbetet”. Vid en ceremoni som markerade antagandet sade Clinton att ”Nafta betyder jobb, amerikanska jobb och bra betalda amerikanska jobb”, till stor del på grund av att exportrelaterade möjligheter är nyckeln till ”en era där handeln är global.”
Hur påverkade Nafta ursprungligen amerikansk politik?
Nafta var en produkt av både den första Bush- och Clintonadministrationen – och 34 republikanska senatorer röstade för det – vilket gör det till ett tvåpartisystem, och president Clintons undertecknande av det identifieras ibland som en milstolpe i en högervridning för demokraterna.
”Demokraterna hade länge kämpat för arbetstagarnas rättigheter, och republikanerna hade blivit ett frihandelsparti; det bröt liksom samman runt om med Clinton”, säger Cowie. ”Demokraterna fick stryk 1980, 1984 och 1988, och de måste ta reda på hur de ska kunna anpassa sig till den nya konservatismens makt i Amerika. Det fanns en gammal flygel som ville kämpa för att försvara det industriella skydd och de kollektiva förhandlingar som New Deal representerade, och en ny flygel som flyttade till höger och Clinton blev den rörelsens fanbärare, de nya demokraterna.”
Cameron upprepar att Clinton ”i grunden omorienterade det demokratiska partiet från att ha varit arbetarklassens och medelklassens parti till att bli ett parti som faktiskt kämpade för att konkurrera med republikanerna om Wall Streets gunst”.”
Ross Perot, presidentkandidat från 1992, förutspådde som bekant att ett avtal som Nafta skulle ge upphov till ett ”gigantiskt sugande ljud” – det vill säga att Mexiko skulle suga ut arbetstillfällen från USA.
Vad har Nafta med invandring att göra?
Även om Nafta handlar om handel, inte om invandring, anser Cameron att den senare frågan har förföljt de 25 år som avtalet har funnits.
”Det fanns två frågor som ansågs vara ”för heta för att hantera” i Nafta-förhandlingarna. De fanns alltid i bakgrunden av folks tankar, men det var ganska tydligt att de inte kunde inkluderas i förhandlingarna eftersom de var för omstridda, och det var: arbetskraftsflöden och droger”, säger han. ”Alla visste att om man öppnade gränsen och lät tusentals lastbilar passera gränsen varje dag, skulle man också öppna marknaden för olagliga produkter. Salinas sade att Nafta skulle ge tillräckligt med arbetstillfällen för att mexikanerna skulle kunna få en god inkomst och inte behöva resa till USA. Han skulle säga ”Vi vill exportera varor, inte människor” och ”Vi vill ha handel, inte bistånd”. Men lönerna steg inte tillräckligt för att hejda migrationsströmmen.”
Det hände dessutom att undertecknandet av Nafta sammanföll med vad Cameron beskriver som en ”finansiell härdsmälta” i Mexikos banksystem. Förgreningarna av denna affärskris innebar bland annat att narkotikaekonomin klev in för att fylla tomrummet i landets ekonomi, och att kartellerna därefter växte. Denna process, som enligt Cameron ledde till att våldet spred sig i de centralamerikanska länderna, är fortfarande en viktig faktor i migrantströmmen norrut till USA i dag.
Finanskrisen förändrade också människors uppfattning om Nafta i Mexiko och de omgivande regionerna. Det ”var en av de saker som fick människor att känna att hela strategin att främja marknader inte fungerade, det är en del av det som sedan orsakar uppkomsten av vänsterledare på platser som Venezuela, Brasilien, Argentina, Bolivia, Ecuador”, säger Cameron.
Har åsikterna om Nafta förändrats?
Trumps åsikter åsido, en Gallup-undersökning från 2017 visade att amerikanerna är ”splittrade” i frågan om huruvida Nafta är ”bra” eller ”dåligt” för USA, 48 procent av amerikanerna säger att det är bra och 46 procent säger att det är dåligt. Gallups första undersökning i ämnet 1997 visade att 37 % tyckte att det var bra för landet, 47 % tyckte att det var dåligt och 16 % hade ”ingen åsikt” – så med andra ord är antalet som är emot det ganska nära samma.
Men den politiska debatten om Nafta, som ligger till grund för Trumps argument, är enligt experterna en debatt som tog lite längre tid att utveckla.
”Rädslan var – och verkligheten, skulle jag vilja påstå, är – att kärntillverkning av bilar, kläder och elektronik flyttades till Mexiko”, säger Cowie. Förlusten av dessa fackligt organiserade tillverkningsjobb med högre löner gav upphov till ”stark förbittring” i söder, mellanvästern och rostbältet. Det demokratiska partiet har aldrig förlåtits för detta, anser Cowie, och Trump har framgångsrikt utnyttjat hur arga människor fortfarande är på grund av de förlorade jobben.
”Jag tror att det Trump tar fasta på är uppfattningen, som är sann, att även om Nafta ledde till mer handel och investeringar över gränserna, så har det inte lett till en högre levnadsstandard på någon av sidorna på det sätt som de som förespråkade det förväntades göra”, säger Cameron. ”Det är den centrala paradoxen.”
Skriv till Olivia B. Waxman på [email protected].