För två år sedan sänkte president Donald Trump och republikanerna i kongressen bolagsskattesatsen från 35 procent till 21 procent med hjälp av Tax Cuts and Jobs Act of 2017 (TCJA). Trump-administrationen hävdade då att dess bolagsskattesänkningar skulle öka den genomsnittliga hushållsinkomsten i USA med 4 000 dollar. Men två år senare finns det få tecken på att skattesänkningen ens börjar sippra ner på det sätt som förespråkarna hävdade.
Trumpadministrationen hävdade att dess bolagsskattesänkningar skulle leda till en höjning på 4 000 dollar för det genomsnittliga hushållet
I samband med att Trump-administrationen sålde den stora bolagsskattesänkningen till kongressen och en skeptisk amerikansk allmänhet, hävdade den att bolagsskattesänkningar i slutändan skulle leda till högre löner för arbetstagare. Skattesänkningarna skulle sippra ner till arbetstagarna genom en process i flera steg. För det första skulle en sänkning av bolagsskattesatsen öka företagens avkastning på investeringar efter skatt, vilket skulle få dem att kraftigt öka utgifterna för investeringar som fabriker, utrustning och forskning och utveckling. Denna investeringsboom skulle ge genomsnittsarbetaren mer och bättre kapital att arbeta med, vilket avsevärt skulle öka de amerikanska arbetstagarnas totala produktivitet. Med andra ord skulle de kunna producera fler varor och tjänster för varje arbetstimme. Och slutligen skulle de amerikanska arbetstagarna fånga fördelarna av sin ökade produktivitet genom att framgångsrikt förhandla om högre löner.
Enligt president Trumps råd för ekonomiska rådgivare (Council of Economic Advisers, CEA) skulle denna process ”på medellång sikt öka den genomsnittliga hushållsinkomsten i USA årligen i löpande dollar med minst 4 000 dollar, konservativt räknat”. CEA:s ”optimistiska” uppskattning av det genomsnittliga hushållets höjning var 9 000 dollar. CEA:s dåvarande ordförande Kevin Hassett hävdade att det skulle ta ”tre till fem år” innan dessa massiva trickle-down-effekter skulle förverkligas. Ett antal kritiker noterade att det var osannolikt att Trumpadministrationens påståenden skulle slå in, delvis eftersom de berodde på samma utbudsekonomi som decennier av skattesänkningar för de rika konsekvent har misskrediterat.
Dessa kritiker betonade ett antal brister i CEA:s teori om fallet. För det första hade företagen stora mängder kontanter. För det andra kunde de få tillgång till kapital mycket billigt med räntor på historiskt låga nivåer under nästan ett decennium. För det tredje var de effektiva skattesatserna för amerikanska företagsinvesteringar, särskilt skuldfinansierade investeringar, redan ganska låga, vilket tyder på att kapitalkostnaderna – för att inte tala om den del som kan hänföras till skatter – knappast höll tillbaka företagens investeringar. Kritikerna noterade att företagens större marknadsmakt innebar att företagens vinster till stor del bestod av ekonomiska räntor, inte av marginell avkastning på investeringar. Därför skulle en ny sänkning av bolagsskatten, även om den var effektiv, sannolikt övervältras på aktieägarna i stället för att återinvesteras av de företag som fick skattesänkningen. Kritikerna betonade vidare att även om skattesänkningarna utlöste en investeringsboom som ökade produktiviteten, skulle det vara långt ifrån klart om arbetstagarna skulle kunna dra nytta av vinsterna, med tanke på maktobalansen mellan amerikanska arbetstagare och arbetsgivare.
Den utlovade boomen i företagsinvesteringar inträffade aldrig
Året efter skattesänkningen ökade företagsinvesteringarna – men inte alls lika mycket som skattesänkningsförespråkarna hade förutsett. I en studie av Internationella valutafonden (IMF) drogs dessutom slutsatsen att de relativt goda företagsinvesteringarna 2018 drevs av en stark aggregerad efterfrågan i ekonomin – inte av de faktorer på utbudssidan som förespråkarna för skattesänkningen använde för att rättfärdiga skattesänkningen. Med andra ord verkar ökningen av företagsinvesteringar från den relativt svaga perioden 2015-2016 vara ytterligare ett exempel på en ekonomisk indikator som återgår till mer normala nivåer.
Sämre är att företagsinvesteringarna har avtagit på senare tid. De senaste uppgifterna visar att de privata investeringarna i andra än bostäder faktiskt minskade under andra kvartalet 2019, vilket bidrog till en allmän avmattning av tillväxten. Federal Reserves ordförande Jay Powell pekade på den ”fortsatta mjukhet” som förväntades i företagsinvesteringar och minskad produktion i tillverkningssektorn som skäl för Feds senaste räntesänkning. Mätningar av de investeringar som företagen planerar har också minskat. Som analytiker vid det opartiska Tax Policy Center skrev nyligen: ”Denna avmattning i företagens inköp av anläggningar och utrustning står i skarp kontrast till president Trumps rosiga prognos om en långsiktig investeringsboom som skulle leda till årliga löneökningar på 4 000 dollar eller mer”. Dessutom har investeringarna i bostäder minskat varje kvartal sedan skattelagstiftningen antogs.
Istället för att väsentligt öka investeringarna gick den medvind som företagen fick till stor del till att betala ut rika investerare. En analys av Fortune 500-företag visade att endast 20 procent av det ökade kassaflödet under 2018 användes för att öka kapitalutgifterna eller forskning och utveckling. Resterande 80 procent av kassaflödet gick till investerare genom återköp, utdelningar eller andra justeringar av tillgångsplaneringen. Den stora majoriteten av företagsaktierna innehas av de rika, inklusive utländska investerare, och därmed är de de slutliga mottagarna av de oväntade bolagsskattesänkningarna.
Förvisso har president Trumps oberäkneliga uttalanden om tullar helt klart skapat stor osäkerhet för företagen, vilket har lett till att många har hållit tillbaka sina investeringar. I dagsläget är det inte möjligt att särskilja de negativa effekterna av Trumps missriktade handelskrig från hans skattepolitik. Vad vi dock vet är att nästan två år efter det att skattelagstiftningen antogs har den investeringsboom som skulle rättfärdiga bolagsskattesänkningarna – och till och med betala för dessa skattesänkningar på lång sikt – helt enkelt inte inträffat.
Företagsintäkterna har sjunkit kraftigt sedan Trumps skattesänkning
Men medan de utlovade fördelarna med Trumps bolagsskattesänkningar ännu inte har materialiserats, kan kostnaderna ses dramatiskt i uppgifterna om bolagsskatteintäkterna. Sedan lagen antogs i december 2017 har intäkterna från bolagsskatten därför sjunkit med mer än 40 procent, vilket har bidragit till den största minskningen av bolagsskatteintäkterna på årsbasis som vi har sett utanför en recession. Detta har ökat underskotten ännu mer än vad experterna tidigare hade förutspått. Det amerikanska finansministeriet rapporterade att från budgetåret 2017 till budgetåret 2018 ökade det federala budgetunderskottet med 113 miljarder dollar samtidigt som intäkterna från bolagsskatten sjönk med cirka 90 miljarder dollar, vilket skulle stå för nästan 80 procent av underskottsökningen. Även om Trump-administrationen och Congressional Budget Office (CBO) förutspådde att bolagsskatteintäkterna skulle återhämta sig något under FY 2019 finns det ännu inga tecken på att det sker, då 11 av 12 månader redan har rapporterats för FY 2019.
Perversa incitament i TCJA kan uppmuntra investeringar utomlands snarare än i USA
Som sänkte bolagsskattesatserna, gjorde 2017 års skattelag också en översyn av skattereglerna för amerikanska företags vinster i utlandet. Faktum är att ett av de påstådda argumenten för TCJA var att lagstiftningen skulle göra det möjligt för amerikanska företag att få tillgång till vinster som hade ”fastnat” utomlands på grund av det gamla internationella skattesystemet, vilket skulle göra det möjligt för dem att investera mer i USA. I verkligheten var dessa vinster aldrig riktigt fångade utomlands, och tidigare erfarenheter hade visat att en utvidgning av särskilda låga skattesatser till att omfatta tidigare vinster utomlands inte skulle öka sysselsättningen eller investeringarna i USA.
Sämre, när TCJA skyndades igenom kongressen, varnade kritiker för att några av de viktigaste bestämmelserna om internationell beskattning i själva verket skulle skapa nya incitament för amerikanska företag att investera utomlands i stället för i USA. Lagen ersatte det gamla internationella skattesystemet (som utan tvekan var mycket bristfälligt) med ett nytt system som i allmänhet undantar amerikanska företags utlandsvinster från amerikansk skatt och därmed gynnar dem i förhållande till inhemska vinster. Lagen innehåller också två bestämmelser som är avsedda att hindra amerikanska företag från att artificiellt redovisa sina vinster utomlands för att undvika amerikansk skatt och uppmuntra dem att lokalisera immateriella tillgångar (t.ex. patent eller upphovsrätt) i USA. Men enligt dessa två bestämmelser – kända som GILTI respektive FDII – kan företagen minska sin skattskyldighet genom att placera fler materiella tillgångar (fabriker, utrustning) utomlands i förhållande till USA. Därför varnade en grupp ledande skatteforskare för att utformningen av GILTI-systemet ”driver amerikanska företag i riktning mot att lokalisera verkliga tillgångar (och tillhörande arbetstillfällen) utomlands i stället för i hemlandet”. CBO upprepade denna oro och konstaterade att de två viktigaste internationella skattebestämmelserna i TCJA ”kan öka företagens incitament att lokalisera materiella tillgångar utomlands.”
Det är fortfarande tidigt, men en ny studie visar att TCJA ger upphov till fler investeringar utomlands än i USA. I studien konstateras att sedan TCJA antogs har de multinationella företag som hade drabbats av höga ”repatrieringskostnader” – med andra ord just de företag som förespråkarna hävdade skulle kunna utnyttja sina ”fasthållna likvida medel” för att investera i Förenta staterna – ökat sina investeringar utomlands i stället för i Förenta staterna. Författarna pekar på de incitament som skapats av GILTI- och FDII-bestämmelserna och drar slutsatsen att dessa tidiga resultat ”stämmer överens med TCJA:s uttalade mål att stimulera den inhemska ekonomiska tillväxten”. Om skattelagstiftningen uppmuntrar amerikanska företag att placera fler materiella tillgångar utomlands i stället för i USA, skulle det innebära att amerikanska arbetstagare hamnar i en ännu sämre position.
De omtalade skattesänkningsbonusarna var en hägring
Förnyliga uppgifter visar slutligen att skattelagstiftningen inte ledde till någon meningsfull ökning av arbetstagarbonusar, vilket motbevisar den kraftfulla PR-kampanj som fördes av förespråkarna för skattesänkningarna och de företag som mottar dem.
Omedelbart efter Trumps skattesänkning började företagen tillkännage bonusar som tillskrivs TCJA. Men nya uppgifter visar att detta kan ha varit inget annat än skattemotiverade tidsförskjutningar. Detta beror på att företagen kunde göra avdrag på bonusar som de delade ut 2017 och i början av 2018 mot den högre skattesatsen, vilket gjorde dem mer värdefulla än om de hade delat ut bonusarna senare under året. Detta skapade ett incitament för företagen att flytta fram bonusar som de planerade att dela ut senare. Nu när denna metod för skatteplanering inte längre är tillgänglig har arbetsgivarna minskat värdet på bonusarna, som nu har sjunkit lägre än deras nivåer före TCJA – vilket visar att den mycket omtalade fördelen för arbetstagarna var illusorisk.
Slutsats
Men även om det kommer att ta flera år att fullt ut utveckla och analysera effekterna av en mycket stor skatteöversyn, så tyder bevisen från de första två åren på att skattesänkningar för företag dränerar den amerikanska statskassan på intäkter, samtidigt som de gör lite som i slutändan skulle gynna de amerikanska arbetstagarna. I stället för att sippra ner till arbetstagarna har 2017 års skattesänkningar i stort sett tjänat till att fylla fickorna på redan rika investerare – vilket ytterligare ökar ojämlikheten – med lite att visa upp.
Galen Hendricks är forskningsassistent, Seth Hanlon är senior fellow och Michael Madowitz är ekonom vid Center for American Progress.