Den stora depressionen markerade en vändpunkt i USA:s skattehistoria. Före 1930-talet var balanserade federala budgetar där skatteintäkterna översteg utgifterna normen, men därefter har de varit sällsynta. Den obrutna sekvensen av obalanserade budgetar som fungerade från skatteåret 1931 till skatteåret 1947 förebådade den övervägande förekomsten av underskottsbudgetar under andra hälften av 1900-talet. I motsats till perioden efter andra världskriget påverkades dock depressionsperiodens finanspolitik först sent av de nya keynesianska ekonomiska teorierna.
Budgeten gick från ett överskott på 734 miljoner dollar under budgetåret 1929 till ett underskott på 2,7 miljarder dollar under budgetåret 1932. President Herbert Hoover betraktade till en början underskotten som en kortsiktig nödvändighet medan ekonomin genomgick en korrigering. Under hans ledning sänkte kongressen skatterna, ökade utgifterna för offentliga arbeten och inrättade låneprogram för att hjälpa statliga och lokala offentliga arbeten och statliga arbetslöshetshjälp. Dessa åtgärder var helt otillräckliga för att stimulera återhämtningen, men Hoover avhöll sig från storskaliga underskottsutgifter av rädsla för att skapa en stor regering. Dessutom försökte man genom den skattehöjande Revenue Act från 1932 förgäves att återupprätta en balanserad budget så att statens upplåning inte skulle tränga ut näringslivet från de ansträngda kreditmarknaderna. Dess minskning av köpkraften förvärrade bara den ekonomiska nedgången med följden att underskottet förblev envist högt.
Hoover angreps oftast inte för att hans underskottsutgifter var otillräckliga utan för att de var överdrivna. Företagsledare fruktade att obalanserade budgetar skulle få allvarliga inflationära konsekvenser om regeringen utökade penningmängden för att lätta på sina lånebehov. För den breda allmänheten var underskotten ett bevis på regeringens extravagans och misskötsel. I presidentvalet 1932 fick därför ekonomiska och politiska överväganden den demokratiska kandidaten Franklin D. Roosevelt att lova att hans administration skulle balansera budgeten.
Kärnidéerna i det som kom att kallas keynesianism – att konsumtion snarare än investeringar drev den ekonomiska tillväxten och att offentliga utgifter kunde stimulera massornas köpkraft när den privata ekonomin befann sig i recession – hade få anhängare. På 1890-talet hade Simon Patten, ekonom från University of Pennsylvania, varit banbrytande för idén att ökad konsumtion var grunden för ekonomiskt välstånd, en åsikt som senare förespråkades av hans elever Wesley Mitchell och Rexford Tugwell samt journalisten Stuart Chase på 1920- och 1930-talen. Samtidigt vände lekmannaanalytikerna William Truffant Foster och Waddill Catchings upp och ner på den konventionella ekonomiska uppfattningen att konsumtion var ett resultat av produktion i ett antal populära skrifter, t.ex. Plenty (1925), Business without a Buyer (1927) och The Road to Plenty (1928). De hävdade vidare att statliga utgifter var det bästa sättet att motverka lågkonjunktur när många människor saknade privata inkomster att spendera. Den brittiske ekonomen John Maynard Keynes förespråkade liknande åsikter i verk som The Means to Prosperity (1933). ”Det är för bra för att vara sant – man kan inte få något för ingenting”, hade Roosevelt kommenterat i marginalen på sitt exemplar av The Road to Plenty. Han var på samma sätt föga imponerad av Keynes, som han kallade ”en matematiker snarare än en politisk ekonom” efter deras möte 1934.
Nåväl hade Roosevelt inte större framgång än Hoover när det gällde att balansera budgeten. New Deal-nödutgifterna för offentliga arbeten, hjälporganisationer och landsbygdsprogram drev upp de federala utgifterna till 6,6 miljarder dollar under budgetåret 1934 och 8,2 miljarder dollar under budgetåret 1936, vilket var långt över Hoovers största budget på 4,7 miljarder dollar under budgetåret 1932. Skatteintäkterna kunde inte täcka denna expansion i en nedtryckt ekonomi, så underskottet ökade till 4,3 miljarder dollar under budgetåret 1936 jämfört med 2,6 miljarder dollar i Hoovers budget för budgetåret 1933. Roosevelt, som alltid var medveten om sitt kampanjlöfte, betraktade New Deal-underskotten som en förlägenhet snarare än ett instrument för återhämtning. Följaktligen höjde han upprepade gånger skatterna – både direkta och indirekta – och var en motvillig spenderare. Det är viktigt att kongressen genom att mot presidentens veto godkänna ett anslag på 2,2 miljarder dollar för omedelbar utbetalning av bonusen för veteraner från första världskriget bidrog till att göra budgetåret 1936 till det största underskottet under New Deal. Det verkliga måttet på New Deal-aktivismen på skatteområdet var inte det faktiska underskottet utan det underskott vid full sysselsättning som skulle ha uppstått om ekonomin hade fungerat till sin fulla potential. Detta hypotetiska index skiljer mellan avsiktlig politik och effekten på skattebasen av en låg ekonomisk aktivitet. Det visar att endast fyra New Deal-budgetar – budgetåren 1934, 1936, 1939 och 1940 – hade expansiva underskott, medan de övriga inte gav någon större stimulans än Hoovers budgetar för budgetåren 1930-1932. Till skillnad från Hoover kunde Roosevelt dessutom ha haft större underskott utan rädsla för att driva upp räntorna eftersom den tidiga New Deal hade befriat penning- och kreditpolitiken från den federala centralbankens kontroll.
1937 föranledde Roosevelts finanspolitiska ortodoxi hans beslut att balansera budgeten för budgetåret 1938 som en försiktighetsåtgärd för att motverka inflation i väntan på en fullständig återhämtning. Minskningen av de federala utgifterna sammanföll med den första uppbörden av socialförsäkringsskatterna, som sög köpkraft ur ekonomin, och en åtstramning av penningpolitiken. Den kombinerade effekten av dessa tre åtgärder fick den återhämtade ekonomin att tippa in i en djup recession. Roosevelt stod nu inför ett svårt val mellan att hålla fast vid ortodoxin eller att spendera pengar för att ta sig ur recessionen. Konservativa rådgivare med finansminister Henry Morgenthau i spetsen insisterade på att en balanserad budget var avgörande för att återupprätta företagens förtroende. Omvänt varnade ordföranden för Federal Reserve, Marriner Eccles, en mångårig förespråkare av en kontracyklisk politik, för att endast underskottsutgifter skulle kunna återställa köpkraften i ekonomin. Ansträngningarna för att påskynda återhämtningen genom att blidka näringslivet, sade han till Roosevelt, hade ”inte burit några frukter vare sig i dollartermer eller i goodwill”. Eccles, som en gång var en ensam röst, befann sig nu i centrum av en grupp liberala New Dealers som lågkonjunkturen hade fått till samma sak. Bland dessa fanns kabinettsmedlemmar som Harry Hopkins, Harold Ickes och Henry Wallace, liksom yngre tjänstemän spridda över hela den federala byråkratin, såsom Laughlan Currie, Mordecai Ezekiel, Leon Henderson och Aubrey Williams. De fann ett teoretiskt rättfärdigande i Keynes nyligen publicerade mästerverk, General Theory of Employment, Interest, and Money (1936), som hävdade att det i avancerade industriella ekonomier behövdes permanenta underskott för att öka konsumtionen och den fulla sysselsättningen.
Slaget om presidentens öra slutade med en seger för spenderarna. Även om Roosevelt inte var övertygad om permanenta underskott antog han keynesianska åtgärder mot recessionen och rättfärdigade dessa med keynesiansk retorik. I april 1938 rekommenderade han kongressen att anslå 3 miljarder dollar för nödutgifter och kreditprogram utan motsvarande skattehöjningar för att öka ”nationens köpkraft”. De federala utgifterna steg följaktligen till över 9 miljarder dollar både under budgetåren 1939 och 1940, och underskottet ökade från 0,1 miljarder dollar under budgetåret 1938 till 2,8 miljarder dollar under budgetåret 1939.
I skarp kontrast till den tidiga New Deal antog den senare New Deal underskottsutgifter som sitt huvudvapen mot recessionen. Presidenternas uttalanden som rutinmässigt rättfärdigade underskotten som nödvändiga för att kompensera för underkonsumtion bidrog till att bryta allmänhetens antipati mot obalanserade budgetar. År 1940 hade viktiga socioekonomiska grupper, däribland jordbrukare och organiserade arbetare, kommit att betrakta finanspolitisk aktivism som nödvändig. Underskottsutgifter fick också en intellektuell legitimitet i och med det växande godkännandet av den keynesianska doktrinen bland professionella ekonomer. Det nya tänkandets triumf var dock långt ifrån fullständig. I avsaknad av en strategi för att fastställa den nödvändiga nivån på kompensationsfinansieringen var New Deal-underskotten under budgetåren 1939 och 1940 för små för att generera en fullständig återhämtning, som fick vänta tills försvarsutgifterna utökades 1941. Dessutom hade en kongresskoalition av republikaner och konservativa demokrater blivit uppmuntrad av liberala bakslag i de av recessionen påverkade mellanårsvalen 1938 att genomföra nedskärningar av New Deal-anslagen 1939. För denna grupp hade underskotten blivit ett politiskt ont som förkroppsligandet av big government.
Amerikas erfarenhet av andra världskriget institutionaliserade slutligen underskottsutgifter som nationell ekonomisk politik. Driven av militära behov sköt det federala underskottet i höjden från 6,2 miljarder dollar under budgetåret 1941 till 57,4 miljarder dollar under budgetåret 1943. Kombinationen av massiva underskott och en dramatisk tillväxt av ekonomin med 56 procent mellan 1941 och 1945 tycktes rättfärdiga den keynesianska teorin, till och med i företagsledarnas ögon. Detta var grunden för antagandet av Employment Act of 1946, som befäste Roosevelts ekonomiska arv. I likhet med New Deal-fiskalpolitiken var lagstiftningen oprecis och begränsad, framför allt genom att den inte kunde garantera full sysselsättning. Trots detta gav den formellt mandat till den federala regeringens skyldighet att bekämpa lågkonjunktur och stigande arbetslöshet och etablerade presidenten som förvaltare av välståndet. I huvudsak hade finanspolitikens prioritet ändrats från att skydda kapitalmarknaderna 1932 till att skydda och skapa arbetstillfällen 1946, och underskottsutgifter hade blivit det viktigaste instrumentet för att uppnå detta nya syfte.
Se även:
BIBLIOGRAFI
Brinkley, Alan. Reformens slut: New Deal Liberalism in Recession and War. 1995.
Ippolitto, Dennis S. Uncertain Legacies: Federal Budget Policy from Roosevelt to Reagan. 1990.
Morgan, Iwan. Deficit Government: Taxes and Spending in Modern America. 1995.
Stein, Herbert. The Fiscal Revolution in America, 2nd rev. edition. 1996.
Iwan Morgan