2. Současná politika životního prostředí

2.1 Mezinárodní dohody a úmluvy o životním prostředí

Úvod

Problémy životního prostředí nerespektují hranice států, přesto stále platí, že hlavními aktéry na mezinárodní úrovni jsou národní státy. Tradičně jediným dostupným prostředkem regulace chování národních států byl systém mezinárodního práva, kodifikovaný ve smlouvách a úmluvách. Od počátku století bylo uzavřeno více než 170 mnohostranných smluv a nástrojů týkajících se životního prostředí, které pokrývají širokou škálu témat od atmosféry a mořského prostředí až po ochranu přírody a přeshraniční vodní toky. Převážná většina těchto dohod má regionální působnost a mnohé z nich se vztahují pouze na Evropu. Seznam příslušnýchmezinárodních úmluv a dohod je uveden v příloze 1.

K vypracování mnoha těchto dohod přispívá nepřehledná řada mezinárodních organizací a agentur. Hlavní aktéři jsou uvedeni v rámečku 1. Patří mezi ně světové organizace s celoevropským rozměrem (např. Hospodářská komise OSN pro Evropu – EHK OSN); převážně ekonomické organizace s členstvím zahrnujícím, ale přesahujícím západní Evropu (např. OECD); organizace, které byly původně výhradně západoevropské, ale nyní začínají zahrnovat i země střední a východní Evropy (např. Rada Evropy); a síť oddělených organizací a agentur, které se nedávno spojily pod celoevropskou hlavičkou procesu „Životní prostředí pro Evropu“ (viz kapitola 3.4).

Rámeček 1: Mezinárodní instituce s environmentální rolí

.

.

Instituce OSN
UNEP	Program OSN pro životní prostředí
UN-ECE	Hospodářská komise OSN pro Evropu
UNESCO	UN pro vzdělávání, Scientific and CulturalOrganisation
UNDP	UN Development Programme
WHO	World Health Organization
FAO	Food and Agriculture Organisation
WMO	World Meteorological Organisation
IMO	International Maritime Organisation
Instituce širší než Evropy s environmentální rolí
OECD	Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
GATT	Všeobecná dohoda o clech a obchodu
KSSE	Konference o bezpečnosti a spolupráci vEvropě
Evropské instituce
ES	Evropské společenství
EFTA	Evropská dohoda o volném obchodu	Evropská dohoda o volném obchodu	Evropská dohoda o bezpečnosti a spolupráci vEvropě
Konference o bezpečnosti a spolupráci vEvropě Sdružení volného obchodu
Rada Evropy
Finanční instituce
Světová banka
EBRD	Evropský Banka pro obnovu a rozvoj
EIB	Evropská investiční banka
Regionální organizace
OSPAR	Oslo a Pařížská komise
Rýnská komise
Dunajská komise
Helsinská komise
Hospodářská unie Beneluxu

Účinnost mezinárodních organizací a dohod v oblasti životního prostředí

Mnoho organizací uvedených v rámečku I významně přispělo k environmentální kočinnosti v Evropě. Například Organizace spojených národů pro hospodářskou spolupráci v Evropě (EHK OSN), která sdružuje na jednom fóru všech 55 zemí západní i východní Evropy, vypracovala devět regionálních právních nástrojů zaměřených na ochranu životního prostředí. Ty se týkají znečištění ovzduší a vody – včetně Úmluvy o dálkovém znečišťování ovzduší přesahujícím hranice států z roku 1979 (CLRTAP – viz rámeček 2) – průmyslových havárií a posuzování vlivů na životní prostředí. Kromě toho hrála EHK OSN klíčovou roli při podpoře rozvoje celoevropské spolupráce v oblasti životního prostředí v rámci procesu „Životní prostředí pro Evropu“ (viz oddíl 3.4).

Kolečko 2: Úmluva o dálkovém znečišťování ovzduší přesahujícím hranice států

Úmluva o dálkovém znečišťování ovzduší přesahujícím hranice států z roku 1979 a její protokoly – týkající se emisí síry (1985 a 1994), oxidů dusíku (1988) a těkavých organických látek (1991) a o mezinárodním sdílení nákladů na monitorování látek znečišťujících ovzduší (EMEP, 1984) – dohromady vytvářejí evropský rámec pro kontrolu znečištění ovzduší včetně legislativních, poradenských, výzkumných a monitorovacích činností. V roce 1993 21 smluvních stran Helsinského protokolu z roku 1985 společně snížilo své emise síry o 43 % ve srovnání s rokem 1980, čímž výrazně překročilo 30 % snížení, k němuž se zavázaly. Z 25 smluvních stran Sofijského protokolu o omezování emisí NOx z roku 1988 se sedmnácti podařilo stabilizovat emise N0x na úrovni roku 1987 a pět z nich snížilo své emise o více než 25 procent. Po podpisu nového protokolu o síře v roce 1994 byl zřízen prováděcí výbor, který má posílit kontrolu dodržování závazků signatářů.

I přes tyto úspěchy je účinnost mnoha těchto organizací omezena jedním nebo více z následujících faktorů:

• životní prostředí tvoří jen malou část jejich celkové činnosti;
• s výjimkou procesu Životní prostředí pro Evropu se jejich práce omezuje na konkrétní opatření týkající se malého počtu otázek;
• využívají méně závazné nástroje, které nemusí účinně řešit skutečné problémy.

Příkladem účinnějších mezinárodních dohod je Vídeňská úmluva o ochraně ozonové vrstvy a Úmluva o dálkovém znečišťování ovzduší přesahujícím hranice států(viz rámečky 2 a 3). Úspěch ostatních dohod je však různý.

Rámeček 3: Vídeňská úmluva o ochraně ozonové vrstvy

Projednávání úmluvy začalo v roce 1981 poté, co se nahromadily vědecké důkazy o ničení ozonové vrstvy. Úmluvu podepsalo a ratifikovalo více než 130 státůa vstoupila v platnost v roce 1988. Mezi cíle úmluvy patří ochrana lidského zdraví prostřednictvím spolupráce ve vědeckém výzkumu, výměna informací a přijetí opatření ke snížení nepříznivých účinků na ozonovou vrstvu. Jedná se o rámcovou úmluvu, která ponechává konkrétnější opatření na ochranu ozonové vrstvy na pozdějších protokolech. Montrealský protokol (1987) stanovil povinné monitorovací zprávy a zavedl obchodní sankce a ustanovení pro řešení sporů. Londýnský dodatek (1990) přidal nová ustanovení týkající se přenosu technologií a finančních mechanismů, včetně mnohostranného fondu na pomoc s náklady na dodržování předpisů. Kodaňský dodatek (1992) urychluje termíny vyřazení chemických látek a zpřísňuje finanční opatření.

Klíčovým problémem všech mezinárodních environmentálních dohod je, že jejich úspěch nakonec závisí na ochotě „suverénních“ národních států s nimi souhlasit a řádně je provádět. Výsledkem je, že vypracování smluv obsahujících podrobné cíle a struktury často trvá roky a jejich ratifikace ještě déle. rostoucí pocit naléhavosti při řešení stále komplexnějšíchproblémů vedl k posunu ve prospěch „měkčích“ úmluv, které lze vypracovat a podepsat v relativně krátkém časovém rámci. Ty mohou zahrnovat kodexy praxe, pokyny nebo rámce, které umožňují širokou volnost při výkladu jejich přesných požadavků. Jejich odsouhlasení může být snazší, ale právě jejich flexibilita může snížit jejich účinnost.

Další faktory omezující úspěšnost úmluv zahrnují:

• rozsah samotného nástroje a rozsah, v jakém přiměřeně řeší danou problematiku;
• omezený počet stran dohody;
• účinnost monitorování a prosazování.

Obsah dohod

Efektivní mezinárodní činnost závisí na dostupnosti komplexních a spolehlivých údajů, které umožní identifikovat konkrétníproblémy, stanovit jejich příčiny a odhalit mezery a nedostatky v existujících politikách a opatřeních. Byla to například vědecká pozorování, která jako první odhalila ozónovou díru nad Antarktidou. Bylo započato se zaváděním spolehlivých systémů sběru dat, ale je třeba udělat mnohem více.

Nejmenší společný jmenovatel – jsou cíle dostatečně náročné?

Smlouvy jsou založeny na sbližování zájmů suverénních národních států. V důsledku toho dohody často odrážejí ambice a cíle „nejmenšího společného jmenovatele“. S rostoucím počtem stran úmluvy se snižuje přesný rozsah a účinnost dohody. Úmluva o změně klimatu z roku 1992 je jen jedním z příkladů (viz rámeček 4).

Rámeček 4: Úmluva o změně klimatu

Hlavním cílem Úmluvy, která byla otevřena k podpisu na UNCED v roce 1992 a kterou podepsalo více než 130 smluvních stran, je stabilizace emisí skleníkových plynů, aby se omezily zásahy do klimatického systému, Emise oxidu uhličitého a dalších skleníkových plynů by se měly vrátit na úroveň roku 1990 do roku 2000 – i když tento cíl není závazný. Nedávná zjištění Mezivládního panelu pro změnu klimatu (IPCC) naznačují, že tento cíl je zcela nedostatečný a že emise skleníkových plynů je ve skutečnosti třeba snížit o 60 %, aby se jejich koncentrace v atmosféře stabilizovaly.

Počet signatářů

Jednou z výhod mezinárodních úmluv a dohod je jejich potenciálně široké pole působnosti. V praxi však může být omezena z několika důvodů, včetně

• nákladů jednotlivých zemí na účast;
• omezené dostupnosti technického know-how.

Zejména u zemí střední a východní Evropy měl vážný nedostatek zdrojů velký dopad na jejich schopnost účastnit se úmluv v oblasti životního prostředí

Koncepce „sdílení zátěže“ jako způsobu vyrovnání často vysokých nákladů na snížení znečištění se v poslední době prosadila zejména v souvislosti s Úmluvou o dálkovém znečišťování ovzduší přecházejícím hranice států (CLRTAP). Během jednání vedoucích k Protokolu z Osla z roku 1994 o dalším snižování emisí SO2 bylo zkoumáno zřízení Fondu pro acidifikaci. V rámci navrhovaného fondu by země v přechodném období dostávaly peníze na základě svého HDP a nákladů na snižování emisí, přičemž bohatší země by přispívaly na podobném základě.

Mají-li být splněny mezinárodní standardy, potřebují země v přechodném období navíc zdokonalenou technickou pomoc, která může být dostupná prostřednictvím clearingových středisek, referenčních služeb, výměnných programů nebo bank technologických práv.

Monitorování a prosazování

Možná nejslabší aspekt mezinárodních environmentálních úmluv spočívá v jejich provádění a prosazování. smluvní strany mezinárodních dohod obvykle považují vnější systémy monitorování a prosazování za nepřijatelné a přejí si kontrolovat monitorování samy. Takto shromážděné informace mohou být neúplné nebo nepřesné kvůli rozdílným metodám a standardům monitorování.

Nějakého pokroku bylo dosaženo zavedením programu OECD pro hodnocení výsledků v oblasti životního prostředí, jehož hlavním cílem je pomoci zemím zlepšit jejich výkonnost prostřednictvím vzájemného hodnocení. Pro evropské země mimo OECD mají být podobné programy environmentálního přezkumu prováděny v rámci EHK OSN. Přezkumy výkonnosti v oblasti životního prostředí jsou však časově náročné a závisí na ochotě zemí se jich účastnit.

EHK OSN v současné době sleduje dodržování všech svých nástrojů a bude předkládat svá zjištění jejich signatářům nebo smluvním stranám. Protokol CLRTAP z roku 1994 o dalším snižování emisí síry zahrnuje zřízení formálního prováděcího výboru, který má otázku dodržování předpisů průběžně kontrolovat.

Pokud monitorování odhalí, že některá smluvní strana neplní závazky vyplývající z mezinárodní úmluvy, lze však při neexistenci účinných donucovacích mechanismů udělat jen málo. V konečném důsledku to může být pouze veřejné mínění, které může vyvinout tlak na státy, aby důrazněji reagovaly na environmentální výzvy, účastnily se úmluv a plnily své environmentální závazky. Veřejnost však vyžaduje daleko širšípřístup k informacím o mezinárodních úmluvách a dohodách a jejich účinnosti, což je oblast, kde je tradičně zapojení veřejnosti a parlamentů minimální.

2.2 Politika EU v oblasti životního prostředí – úspěchy a omezení

Úvod

Jednou z hlavních předností Evropské unie je, že je – na rozdíl od jiných mezinárodních organizací – legislativním orgánem. Pokud jedná jako legislativní orgán, jsou její směrnice, nařízení a rozhodnutí závazné pro členské státy a mohou být vymáhány Soudním dvorem EU.

Tento legislativní – neboli „příkazový a kontrolní“ – přístup tvořil v uplynulých 20 letech základ politiky EU v oblasti životního prostředí. V současné době existuje více než 300 směrnic a nařízeníurčených k řešení široké škály problémů, včetně mnoha (ale ne všech) z dvanácti prioritních problémů uvedených v Evropském programu pro životní prostředí.(1)
Právní předpisy EU se týkají

• vody, znečištění ovzduší a hluku
• odpadové hospodářství
• škodlivé látky
• radioaktivitu
• ochranu volně žijících živočichů a krajiny
• globální otázky
• posuzování vlivů na životní prostředí a přístup k informacím

Rychlý vývoj politiky EU v oblasti životního prostředí naznačuje obrázek 1.

Obrázek 1: Každoročně přijímané právní předpisy EU v oblasti životního prostředí

Vliv právních předpisů Společenství v oblasti životního prostředí sahá daleko za hranice jeho současných dvanácti členských států. Ještě předtím, než se některé z nich stanou plnoprávnými členy EU, uplatňuje všech sedm zemí Evropského sdružení volného obchodu (ESVO) po vytvoření Evropského hospodářského prostoru (EHP) v roce 1993 hlavní prvky environmentální politiky EU. EHP rozšiřuje jednotný trh EU a související politiky na celkem 19 zemí od Arktidy po Středomoří.

Zatímco ve střední a východní Evropě (SVE) vyžadují asociační dohody s Polskem, Maďarskem, Českou republikou, Slovenskem, Bulharskem a Rumunskem určitý posun směrem k environmentálním standardům EU. Případné členství kandidátských zemí střední a východní Evropy v EU bude vyžadovat plné uplatňování právních předpisů Společenství v oblasti životního prostředí (i když v některých případech s dlouhými přechodnými obdobími).

Podstatná finanční podpora pro řadu environmentálních projektů a programů v regionu je již k dispozici prostřednictvím programu EUPHARE.

Od roku 1973 se právní předpisy EU v oblasti životního prostředí vyvíjely v rámci stanoveném řadou akčních programů v oblasti životního prostředí. Ty pravidelně stanovují, jak EU navrhuje rozvíjet svou politiku a legislativu v oblasti životního prostředí v nadcházejících čtyřech nebo více letech. Pátý takový program s názvem Směrem k udržitelnosti: Program politiky a činnosti Evropského společenství v oblasti životního prostředí a udržitelného rozvoje – byl zveřejněn v roce 1992.2 Stanovuje nový přístup k řešení environmentálních výzev, kterým bude Evropa čelit v období do roku 2000, a je podrobněji popsán v oddíle 3.3 níže.

Východiskem pátého programu je skutečnost, že tradiční přístup EU k ochraně životního prostředí má svá omezení. Pokus o úplné zhodnocení politiky EU v oblasti životního prostředí přesahuje rámec tohoto dokumentu, lze však učinit některépředběžné závěry. Několik nejvýznamnějších úspěchů EU je uvedeno v rámečku 5.

Rámeček 5: Úspěchy právních předpisů EU v oblasti životního prostředí

• zavedení systému posuzování všech nových chemických látek před jejich uvedením na trh; zvýšení norem pro vodu ke koupání a pitnou vodu v celém Společenství prostřednictvím uplatňování směrnic 76/160 a 80/778;
• zlepšení místní kvality ovzduší prostřednictvím snížení znečištění kouřem a oxidem siřičitým v mnoha oblastech (směrnice 80/779)
• snížení škodlivých emisí výfukových plynů, jako jsou olovo, oxidy dusíku, uhlovodíky a oxid uhelnatý z jednotlivých vozidel;
• zavedení opatření k předcházení závažným průmyslovým haváriím a omezení dopadů těch, které se vyskytnou, ve směrnici Seveso 82/501;
• zavedení systému posuzování vlivů na životní prostředí v celém Společenství pro velké rozvojové projekty s významným vlivem na životní prostředí.

Omezení současné politiky EU v oblasti životního prostředí

Přes tyto úspěchy sama Komise uznala slabiny politiky EU v oblasti životního prostředí a podniká kroky ke zlepšení.

V posledních dvaceti letech se právní předpisy EU vyvíjely ad hoc podle měnící se politické agendy. jednotlivé směrnice někdy odrážejí nedostatek odpovídajících vědeckých údajů a/nebo neuspokojivé politické kompromisy. V důsledku toho

• existují značné mezery v pokrytí;
• legislativa někdy stanovuje nedostatečnécíle;
• legislativa se zaměřuje spíše na jednotliváprostředí než na životní prostředí jako celek.

Vliv mnoha právních předpisů je navíc vážně oslaben nedostatečným prováděním a prosazováním.

Mezery v oblasti působnosti

• Společenství dosud nebylo schopno vypracovat uspokojivou reakci EU na problém globálních změn klimatu. Ačkoli se EU jako celek zavázala snížit do roku 2000 emise oxidu uhličitého na úroveň roku 1990, nebyla dosud na úrovni Společenství dohodnuta žádná jasná strategie, jak toho dosáhnout. Informace, které má Komise k dispozici o současných programech členských států na snižování emisí CO2, jsou omezené, a to navzdory požadavkům směrnice 93/389, kterou se zřizuje mechanismus monitorování emisí CO2. Nicméně naznačuje, že stabilizační závazek nelze splnit bez dalšího snížení nad rámec plánovaného. Mezitím se návrhy Komise na uhlíkovou/energetickou daň zastavily v Radě a přístup EU k omezování emisí dalšího důležitého skleníkového plynu – metanu – dosud nebyl vypracován.
• Problém špatné kvality ovzduší ve městech se začal řešit teprve nyní. Důležitým prvním krokem jsou směrnice stanovující normy kvality ovzduší pro olovo, kouř a oxid siřičitý a oxid dusičitý (i když jejich účinnost byla omezena nedostatečným monitorováním a nejednotnými metodami měření).Je třeba přijmout opatření k řešení celé řady dalších znečišťujících látek s vážnými účinky na zdraví, jako jsou pevné částice, benzen a polyaromatické uhlovodíky. Návrh rámcové směrnice o kvalitě ovzduší navrhuje nová opatření týkající se těchto a dalších látek, ale dosud nebyl schválen.
• Mezní hodnoty emisí a normy kvality pro nebezpečné látky ve vodě byly stanoveny pouze pro několik látek v „dceřiných“ směrnicích vypracovaných v rámci směrnice 76/464/ES. Komise určila prioritní seznam 129 těchto chemických látek, a přesto se platné právní předpisy EU vztahují pouze na 17 z nich.
• Další významné nedostatky zahrnují nedostatekkomplexního přístupu k řešení závažného problému degradace půdy – jak s ohledem na erozi, tak na kontaminaci. Dosud také neexistuje požadavek EU, aby členské státy a průmysl vytvořily registr emisí znečišťujících látek, který by obsahoval seznam všech znečišťujících látek vypouštěných do životního prostředí průmyslovými zařízeními v průběhu jejich činnosti.

Omezené cíle některých právních předpisů EU

Kromě těchto mezer v pokrytí mnoho právních předpisů EU nejde dostatečně daleko, aby byly náležitě účinné.

• Hlavní reakcí EU na problém acidifikace je směrnice 88/609 z roku 1989 omezující emise SO2 a NOx z velkých spalovacích zařízení. Kromě stanovení emisních norem pro nová zařízení směrnice také požaduje, aby jednotlivé členské státy postupně snižovaly emise ze stávajících zařízení o různá množství, takže celkové emise SO2 v EU by se měly do roku 2003 snížit o 58 procent. Nedávný výzkum „kritických zátěží“ – úrovně znečištění, kterou mohou určité ekosystémy snést, aniž by utrpěly další škody – ukazuje, že cíle směrnice jsou stanoveny příliš nízko, aby se zabránilo pokračujícímu poškozování evropských lesů, jezer a řek.Snížení emisí vyžadované od jednotlivých členských států navíc neodráží jejich relativní podíl na poškozování acidifikací.
• Přibližně 70 procent pitné vody ve Společenství pochází ze zdrojů podzemní vody, avšak, jak ukazuje zpráva Europe’sEnvironment, podzemní vody nadále trpí kontaminací, která je ve většině případů nevratná. Směrnice EU80/68 o ochraně podzemních vod způsobené některými nebezpečnými látkami nedokázala tento trend zvrátit. Její požadavky na kontrolu vypouštění zejména z rozptýlených zdrojů – a na monitorování a podávání zpráv nejsou dostatečně robustní, aby zabránily dalšímu poškozování.

Přístup založený na jednom médiu

Právní předpisy EU v oblasti životního prostředí se obecně snaží kontrolovat emise do jednotlivých médií – ovzduší, vody a (v mnohem menší míře) půdy – nebo chránit jejich kvalitu. Tento přístup „jednoho média“ nebere na vědomí, že životní prostředí je třeba posuzovat jako celek: kontrola emisí do jednoho média může často vést k přesunu znečištění do jiného. Například snížení emisí kyselin z komínů velkých spalovacích zařízení instalací zařízení na odsíření spalin může vést ke zvýšení znečištění vody nebo půdy. Integrovaná kontrola znečištění (IPC) se naopak snaží snížit znečištění životního prostředí jako celku. Navrhované právní předpisy EU, které vyžadují, aby členské státy zavedly systém integrované prevence a omezování znečištění (IPPC), musí být členskými státy ještě schváleny.

Nedostatky v provádění a prosazování

Jedním ze základních předpokladů účinnosti je, aby byly právní předpisy řádně prováděny a prosazovány v praxi. neprovedení požadavků směrnic EU v oblasti životního prostředí je nyní vážným problémem. V roce 1993 byl počet podezření na porušování směrnic o životním prostředí – téměř 400 – na druhém místě za těmi, které se týkaly vnitřního trhu (3)

Klíčovými právními předpisy, které nebyly řádně provedeny, jsou směrnice 79/409 o ochraně volně žijících ptáků, směrnice 85/337 o posuzování vlivů na životní prostředí a několik směrnic o vodě a odpadech.

Prvním nezbytným krokem ke zpřísnění provádění je zlepšení dostupnosti informací o vývoji v jednotlivých členských státech. Jediným členským státem, u něhož se provádí nezávislý, pravidelný a úplný přezkum způsobu provádění všech právních předpisů EU v oblasti životního prostředí a jejich dopadu na praxi, je Spojené království (4)

Mnoho směrnic v oblasti životního prostředí obsahuje různé požadavky, aby vlády pravidelně podávaly Komisi zprávy o tom, jak provádějí právní předpisy. Tyto zprávy však mohou být sestavovány jen zřídka, neúplně nebo vůbec. V důsledku toho jsou informace důležité pro posouzení účinnosti právních předpisů EU odepřeny jak Komisi, tak široké veřejnosti. Směrnice 91/692 o standardizovaném podávání zpráv se snaží postavit povinnosti členských států podávat zprávy na pevnější základ, ale teprve se ukáže, jak to bude účinné.

Při nedostatku těchto základních informací byla Komise nucena spoléhat se na stížnosti jiných členských států, poslanců Evropského parlamentu, podniků, nevládních organizací nebo jednotlivců jako na základ pro donucovací opatření.

V souladu s podmínkami svého ustavení. Nařízení1210/90 byla otázka, zda by Evropská agentura pro životní prostředí měla hrát roli při monitorování provádění opatření Společenství v členských státech, odložena k rozhodnutí do doby, než bude dokončen přezkum prvních dvou let činnosti agentury.

Bez ohledu na to, zda agentura nakonec získá formální úlohu při monitorování a prosazování právních předpisů EU, se zdá být nezbytné, aby agentura prováděla srovnávací přezkumy provádění politiky, aby poskytovala Komisi a členským státům informace a pokyny o účinnosti různých politických opatření a přístupů..