Vor zwei Jahren haben Präsident Donald Trump und die Republikaner im Kongress mit dem Tax Cuts and Jobs Act of 2017 (TCJA) den Unternehmenssteuersatz von 35 Prozent auf 21 Prozent gesenkt. Damals behauptete die Trump-Regierung, dass ihre Unternehmenssteuersenkungen das durchschnittliche Haushaltseinkommen in den Vereinigten Staaten um 4.000 Dollar erhöhen würden. Doch zwei Jahre später gibt es kaum Anzeichen dafür, dass die Steuersenkung auch nur ansatzweise so durchschlägt, wie ihre Befürworter behauptet haben.
Die Trump-Administration behauptete, ihre Steuersenkungen für Unternehmen würden sich in einer Erhöhung des durchschnittlichen Haushaltseinkommens um 4.000 US-Dollar niederschlagen
Beim Verkauf der großen Steuersenkung für Unternehmen an den Kongress und die skeptische amerikanische Öffentlichkeit behauptete die Trump-Administration, die Steuersenkungen für Unternehmen würden sich letztlich in höheren Löhnen für die Arbeitnehmer niederschlagen. Die Steuersenkungen würden in einem mehrstufigen Prozess an die Arbeitnehmer weitergegeben. Erstens würde die Senkung des Körperschaftssteuersatzes die Investitionsrendite der Unternehmen nach Steuern erhöhen, was sie dazu veranlassen würde, ihre Ausgaben für Investitionen wie Fabriken, Ausrüstung sowie Forschung und Entwicklung massiv zu steigern. Dieser Investitionsboom würde dem durchschnittlichen Arbeitnehmer mehr und besseres Kapital zur Verfügung stellen, wodurch die Gesamtproduktivität der amerikanischen Arbeitnehmer erheblich gesteigert würde. Mit anderen Worten: Sie wären in der Lage, mit jeder Arbeitsstunde mehr Waren und Dienstleistungen zu produzieren. Und schließlich würden die US-Arbeitnehmer die Vorteile ihrer gesteigerten Produktivität nutzen, indem sie erfolgreich höhere Löhne aushandeln.
Nach Angaben des Council of Economic Advisers (CEA) von Präsident Trump würde dieser Prozess „mittelfristig das durchschnittliche US-Haushaltseinkommen in laufenden Dollars konservativ um mindestens 4.000 Dollar jährlich erhöhen.“ Die „optimistische“ Schätzung des CEA für die Erhöhung des durchschnittlichen Haushaltseinkommens lag bei 9.000 Dollar. Der damalige CEA-Vorsitzende Kevin Hassett behauptete, dass es „drei bis fünf Jahre“ dauern würde, bis diese massiven „trickle-down“-Effekte zum Tragen kämen. Eine Reihe von Kritikern wies darauf hin, dass die Behauptungen der Trump-Regierung wahrscheinlich nicht zutreffen würden, zum Teil weil sie auf derselben angebotsorientierten Ökonomie beruhen, die durch jahrzehntelange Steuersenkungen für Wohlhabende immer wieder diskreditiert wurde.
Diese Kritiker betonten eine Reihe von Fehlern in der Theorie des CEA. Erstens hielten die Unternehmen große Mengen an Bargeld. Zweitens waren sie in der Lage, sich sehr billig Kapital zu beschaffen, da die Zinssätze fast ein Jahrzehnt lang auf einem historischen Tiefstand waren. Drittens waren die effektiven Steuersätze auf US-Unternehmensinvestitionen, insbesondere auf fremdfinanzierte Investitionen, bereits recht niedrig, was darauf hindeutet, dass die Kapitalkosten – ganz zu schweigen von dem auf Steuern zurückzuführenden Anteil – die Unternehmensinvestitionen kaum bremsten. Die Kritiker wiesen darauf hin, dass die größere Marktmacht der Unternehmen bedeute, dass die Unternehmensgewinne größtenteils aus wirtschaftlichen Renten und nicht aus Grenzerträgen aus Investitionen bestünden. Daher würde eine neue Körperschaftssteuersenkung, selbst wenn sie wirksam wäre, wahrscheinlich an die Aktionäre weitergegeben werden, anstatt von den Unternehmen, die die Steuersenkung erhalten, reinvestiert zu werden. Kritiker betonten ferner, dass selbst wenn die Steuersenkungen einen Investitionsboom auslösten, der die Produktivität steigerte, angesichts des Machtungleichgewichts zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern in den USA bei weitem nicht klar wäre, ob die Arbeitnehmer in der Lage wären, die Gewinne zu nutzen.
Der versprochene Boom bei den Unternehmensinvestitionen ist nie eingetreten
Im Jahr nach der Steuersenkung stiegen die Unternehmensinvestitionen an – aber nicht annähernd so stark, wie es die Befürworter der Steuersenkung vorausgesagt hatten. Darüber hinaus kam eine Studie des Internationalen Währungsfonds (IWF) zu dem Schluss, dass die relativ guten Unternehmensinvestitionen im Jahr 2018 auf die starke Gesamtnachfrage in der Wirtschaft zurückzuführen waren – und nicht auf die angebotsseitigen Faktoren, die von den Befürwortern der Steuersenkung zur Rechtfertigung der Steuersenkung angeführt wurden. Mit anderen Worten: Der Anstieg der Unternehmensinvestitionen nach dem relativ schwachen Zeitraum 2015-2016 scheint ein weiteres Beispiel für die Rückkehr eines Wirtschaftsindikators auf ein normaleres Niveau zu sein.
Schlechterdings haben sich die Unternehmensinvestitionen in letzter Zeit verlangsamt. Die jüngsten Daten zeigen, dass die privaten Nichtwohnungsbauinvestitionen im zweiten Quartal 2019 tatsächlich zurückgegangen sind, was zu einer allgemeinen Verlangsamung des Wachstums beigetragen hat. Der Vorsitzende der US-Notenbank, Jay Powell, begründete die jüngste Zinssenkung der Fed mit der erwarteten „anhaltenden Schwäche“ bei den Unternehmensinvestitionen und der rückläufigen Produktion im verarbeitenden Gewerbe. Auch die von den Unternehmen geplanten Investitionen sind zurückgegangen. Die Analysten des überparteilichen Tax Policy Center schrieben kürzlich: „Diese Verlangsamung bei den Käufen von Anlagen und Ausrüstungen durch Unternehmen steht in krassem Gegensatz zu Präsident Trumps rosiger Prognose eines langfristigen Investitionsbooms, der zu jährlichen Lohnerhöhungen von 4.000 Dollar oder mehr führen würde.“ Darüber hinaus sind die Investitionen in den Wohnungsbau seit der Verabschiedung des Steuergesetzes in jedem Quartal zurückgegangen.
Anstatt die Investitionen wesentlich zu erhöhen, wurden die Gewinne der Unternehmen größtenteils zur Auszahlung an wohlhabende Investoren verwendet. Eine Analyse der Fortune-500-Unternehmen ergab, dass nur 20 Prozent des erhöhten Cashflows im Jahr 2018 für höhere Investitionen oder Forschung und Entwicklung ausgegeben wurden. Die restlichen 80 Prozent des Cashflows gingen über Rückkäufe, Dividenden oder andere Anpassungen der Vermögensplanung an Investoren. Die überwiegende Mehrheit der Unternehmensaktien befindet sich im Besitz wohlhabender Personen, einschließlich ausländischer Investoren, und somit sind sie die letztendlichen Nutznießer der unerwarteten Steuersenkungen für Unternehmen.
Natürlich haben Präsident Trumps unberechenbare Äußerungen zu Zöllen erhebliche Unsicherheit für Unternehmen geschaffen, was viele dazu veranlasst hat, sich mit Investitionen zurückzuhalten. Zum jetzigen Zeitpunkt ist es nicht möglich, die negativen Auswirkungen von Trumps fehlgeleitetem Handelskrieg von seiner Steuerpolitik zu entkoppeln. Was wir jedoch wissen, ist, dass fast zwei Jahre nach der Verabschiedung des Steuergesetzes der Investitionsboom, der die Körperschaftssteuersenkungen rechtfertigen und langfristig sogar bezahlen sollte, einfach nicht eingetreten ist.
Die Unternehmenseinnahmen sind seit Trumps Steuersenkung drastisch gesunken
Während die versprochenen Vorteile von Trumps Körperschaftssteuersenkungen noch nicht eingetreten sind, lassen sich die Kosten in den Daten zu den Körperschaftssteuereinnahmen drastisch erkennen. So sind die Einnahmen aus der Körperschaftssteuer seit der Verabschiedung des Gesetzes im Dezember 2017 um mehr als 40 Prozent gesunken und haben damit zum größten Rückgang der Körperschaftssteuereinnahmen im Jahresvergleich beigetragen, den wir außerhalb einer Rezession erlebt haben. Dies hat die Defizite noch stärker erhöht, als Experten vorhergesagt hatten. Das US-Finanzministerium meldete, dass das Defizit des Bundeshaushalts vom Haushaltsjahr 2017 bis zum Haushaltsjahr 2018 um 113 Milliarden Dollar gestiegen ist, während die Einnahmen aus der Körperschaftssteuer um etwa 90 Milliarden Dollar gesunken sind, was fast 80 Prozent des Defizitanstiegs ausmacht. Obwohl die Trump-Administration und das Congressional Budget Office (CBO) prognostizierten, dass sich die Unternehmenseinnahmen im GJ 2019 etwas erholen würden, gibt es bisher keine Anzeichen dafür, dass dies der Fall ist, da bereits 11 von 12 Monaten für das GJ 2019 gemeldet wurden.
Perverse Anreize im TCJA könnten Investitionen im Ausland statt in den Vereinigten Staaten fördern
Das Steuergesetz von 2017 senkte zwar die Körperschaftssteuersätze, überarbeitete aber auch die Steuervorschriften für die Gewinne von US-Unternehmen im Ausland. Eines der angeblichen Verkaufsargumente des TCJA war, dass die Gesetzgebung es US-Firmen ermöglichen würde, auf Gewinne zuzugreifen, die durch das alte internationale Steuersystem im Ausland „gefangen“ waren, so dass sie mehr in den Vereinigten Staaten investieren könnten. In Wirklichkeit waren diese Gewinne nie wirklich in Übersee gefangen, und die Erfahrungen der Vergangenheit hatten gezeigt, dass die Ausweitung der besonders niedrigen Steuersätze auf frühere Überseegewinne weder Arbeitsplätze noch Investitionen in den Vereinigten Staaten fördern würde.
Schlimmer noch, als das TCJA im Eiltempo durch den Kongress gebracht wurde, warnten Kritiker, dass einige der wichtigsten internationalen Steuerbestimmungen tatsächlich neue Anreize für US-Unternehmen schaffen würden, in Übersee statt in den Vereinigten Staaten zu investieren. Das Gesetz ersetzte das alte internationale Steuersystem (das zweifellos sehr fehlerhaft war) durch eine neue Regelung, die die Auslandsgewinne amerikanischer Unternehmen generell von der US-Steuer befreit und sie damit gegenüber den inländischen Gewinnen begünstigt. Das Gesetz enthält auch zwei Bestimmungen, die verhindern sollen, dass US-Unternehmen ihre Gewinne künstlich im Ausland ausweisen, um die US-Steuer zu umgehen, und die sie ermutigen, immaterielle Vermögenswerte (wie Patente oder Urheberrechte) in den Vereinigten Staaten anzusiedeln. Im Rahmen dieser beiden Bestimmungen – bekannt als GILTI bzw. FDII – können Unternehmen jedoch ihre Steuerschuld verringern, indem sie mehr materielle Vermögenswerte (Fabriken, Ausrüstung) im Ausland als in den Vereinigten Staaten ansiedeln. Aus diesem Grund hat eine Gruppe führender Steuerwissenschaftler davor gewarnt, dass die Gestaltung der GILTI-Regelung „US-Firmen dazu veranlasst, reale Vermögenswerte (und die damit verbundenen Arbeitsplätze) eher im Ausland als im Inland anzusiedeln“. Das CBO schloss sich dieser Besorgnis an und stellte fest, dass die beiden wichtigsten internationalen Steuerbestimmungen des TCJA „den Anreiz für Unternehmen erhöhen können, Sachanlagen im Ausland anzusiedeln.“
Es ist noch früh, aber eine neue Studie findet Hinweise darauf, dass der TCJA mehr Investitionen im Ausland als in den Vereinigten Staaten hervorbringt. Die Studie stellt fest, dass seit der Verabschiedung des TCJA die multinationalen Unternehmen, die hohen „Repatriierungskosten“ ausgesetzt waren – mit anderen Worten, genau die Unternehmen, von denen die Befürworter behaupteten, dass sie in der Lage wären, ihr „gefangenes Bargeld“ zu nutzen, um in den Vereinigten Staaten zu investieren – ihre Investitionen im Ausland und nicht in den Vereinigten Staaten erhöht haben. Unter Verweis auf die Anreize, die durch die GILTI- und FDII-Bestimmungen geschaffen wurden, kommen die Autoren zu dem Schluss, dass diese ersten Ergebnisse „einem erklärten Ziel des TCJA, das inländische Wirtschaftswachstum anzukurbeln, widersprechen.“ Wenn das Steuergesetz Anreize für US-Firmen schafft, mehr Sachanlagen im Ausland statt in den Vereinigten Staaten anzusiedeln, würde dies die US-Arbeitnehmer weiter benachteiligen.
Die angepriesenen Steuersenkungsboni waren eine Fata Morgana
Schließlich zeigen jüngste Daten, dass das Steuergesetz nicht zu einem nennenswerten Anstieg der Arbeitnehmerboni geführt hat, was die eindringliche PR-Kampagne der Befürworter der Steuersenkungen und der begünstigten Unternehmen entlarvt.
Unmittelbar nach Trumps Steuersenkung begannen die Unternehmen, Boni anzukündigen, die dem TCJA zugeschrieben wurden. Neue Daten zeigen jedoch, dass es sich dabei lediglich um steuerlich motivierte Zeitverschiebungen gehandelt haben könnte. Der Grund dafür ist, dass Unternehmen Boni, die sie 2017 und Anfang 2018 auszahlten, mit dem höheren Steuersatz verrechnen konnten, wodurch sie wertvoller wurden, als wenn sie die Boni später im Jahr ausgezahlt hätten. Dies schuf einen Anreiz für Unternehmen, Boni, die sie zu einem späteren Zeitpunkt auszahlen wollten, zu verschieben. Jetzt, da diese Methode der Steuerplanung nicht mehr zur Verfügung steht, haben die Arbeitgeber den Wert der Boni reduziert, die jetzt unter das Niveau vor dem TCJA gefallen sind – was zeigt, dass der vielgepriesene Vorteil für die Arbeitnehmer illusorisch war.
Schlussfolgerung
Während es Jahre dauern wird, bis sich die Auswirkungen einer sehr umfangreichen Steuerreform vollständig entwickelt haben und analysiert werden können, deuten die Beweise aus den ersten beiden Jahren darauf hin, dass die Steuersenkungen für Unternehmen dem US-Fiskus Einnahmen entziehen, während sie wenig bewirken, was letztlich den US-Arbeitnehmern zugute kommt. Anstatt den Arbeitnehmern zugute zu kommen, haben die Steuersenkungen von 2017 weitgehend dazu gedient, die Taschen der ohnehin schon wohlhabenden Investoren zu füllen und die Ungleichheit weiter zu vergrößern, ohne dass sie etwas davon hatten.
Galen Hendricks ist wissenschaftlicher Mitarbeiter, Seth Hanlon ist Senior Fellow und Michael Madowitz ist Wirtschaftswissenschaftler am Center for American Progress.