2. Nykyinen ympäristöpolitiikka

2.1 Kansainväliset ympäristösopimukset ja yleissopimukset

Esittely

Ympäristöongelmat eivät kunnioita kansallisia rajoja, mutta tärkeimmät toimijat kansainvälisellä tasolla ovat edelleen kansallisvaltioita. Perinteisesti ainoa keino säännellä kansallisvaltioiden käyttäytymistä on ollut sopimuksiin ja yleissopimuksiin kodifioitu kansainvälinen oikeusjärjestelmä. Vuosisadan alusta lähtien on tehty yli 170 monenkeskistä ympäristösopimusta ja -välinettä, jotka kattavat aiheita ilmakehästä ja meriympäristöstä luonnonsuojeluun ja rajat ylittäviin vesistöihin. Valtaosa näistä sopimuksista on alueellisia, ja monet niistä koskevat vain Eurooppaa. Luettelo asiaankuuluvista kansainvälisistä yleissopimuksista ja sopimuksista on liitteessä 1.

Monien näiden sopimusten laatimiseen on vaikuttanut sekava joukko kansainvälisiä järjestöjä ja virastoja. Tärkeimmät toimijat on lueteltu laatikossa 1. Niihin kuuluvat maailmanlaajuiset järjestöt, joilla on yleiseurooppalainen ulottuvuus (esimerkiksi YK:n Euroopan talouskomissio – UNECE); pääasiassa taloudelliset järjestöt, joiden jäsenistö koostuu Länsi-Euroopasta mutta ulottuu Länsi-Euroopan ulkopuolelle (esimerkiksi OECD); järjestöt, jotka olivat alun perin yksinomaan länsieurooppalaisia, mutta joihin on nyt alettu sisällyttää myös Keski- ja Itä-Euroopan (KIE) maita (esimerkiksi Euroopan neuvosto); ja erillisten järjestöjen ja virastojen verkosto, joka on hiljattain yhdistetty yleiseurooppalaiseksi sateenvarjoksi ”Euroopan ympäristö” -hankkeessa (ks. 3.4 kohta).

Laatikko 1: Kansainväliset instituutiot, joilla on ympäristötehtäviä

Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki

.

.

YK:n toimielimet
UNEP	YK:n ympäristöohjelma
UN-ECE	Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomissio
UNESCO	Yhdistyneiden kansakuntien kasvatusalan toiminta, Tiede- ja kulttuurijärjestö
YK:n kehitysohjelma	YK:n kehitysohjelma
WHO	Maailman terveysjärjestö
YK:n terveysjärjestö
YK:n kehitysohjelma
YK:n terveysjärjestö
WMO	Meteorologinen maailmanjärjestö
IMO	Internationaalinen merenkulkujärjestö
Laajemmat instituutiot kuin Europe withan Environmental Role
OECD	Organisation for Economic Cooperation andDevelopment
GATT	General Agreement on Tariffs and Trade
SCE	Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssi
Euroopan toimielimet
EY	Euroopan yhteisö
EFTA	Euroopan Vapaakauppaliitto
Euroopan neuvosto
Rahoituslaitokset
Maailmanpankki
Eurooppa Bank of Reconstruction andDevelopment
EIB	Euroopan investointipankki
alueelliset järjestöt
OSPAR	Oslon ja Pariisin komissio
Rinteen komissio
Tonavan komissio
Helsingin komissio
Benelux-maiden talous- ja elinkeinoelämän unioni

Kansainvälisten ympäristöjärjestöjen ja -sopimusten tehokkuus

Monet laatikossa I luetelluista järjestöistä ovat vaikuttaneet merkittävästi ympäristönsuojelun yhteistoimintaan.toimintaan Euroopassa. Esimerkiksi Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talousyhteistyöjärjestö (UN-ECE), joka kokoaa yhteen foorumiin kaikki 55 Länsi- ja Itä-Euroopan maata, on laatinut yhdeksän alueellista oikeudellista välinettä, joiden tavoitteena on ympäristönsuojelu. Ne kattavat ilman ja veden pilaantumisen – mukaan luettuna vuonna 1979 tehty yleissopimus ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumisesta rajojen yli (CLRTAP, ks. laatikko 2) – teollisuusonnettomuudet ja ympäristövaikutusten arvioinnin. Lisäksi YK:n Euroopan talouskomissiolla on ollut keskeinen rooli yleiseurooppalaisen ympäristöyhteistyön kehittämisessä ”Euroopan ympäristö” -prosessissa (ks. kohta 3.4).

Laatikko 2: Valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskeva yleissopimus

Vuonna 1979 tehty valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskeva yleissopimus ja sen pöytäkirjat, jotka koskevat rikkipäästöjä (1985 ja 1994), typen oksidien päästöjä (1988) ja haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen päästöjä (1991) sekä kansainvälistä kustannusten jakamista ilman epäpuhtauksien seurannassa (EMEP, 1984), muodostavat Euroopan ilmansaasteiden torjuntakehyksen, johon sisältyy lainsäädäntö-, neuvonta-, tutkimus-, ja seurantatoimenpiteitä. Vuonna 1993 vuoden 1985 Helsingin pöytäkirjan silloiset 21 sopimuspuolta olivat yhdessä vähentäneet rikkipäästöjään 43 prosenttia vuoteen 1980 verrattuna, mikä ylitti huomattavasti niiden sitoumuksen mukaisen 30 prosentin vähennyksen. NOx-päästöjen rajoittamista koskevan vuoden 1988 Sofian pöytäkirjan 25 sopimuspuolesta seitsemäntoista on onnistunut vakauttamaan N0x-päästöt vuoden 1987 tasolle, ja näistä viisi on vähentänyt päästöjään yli 25 prosenttia. Kun uusi rikkipöytäkirja allekirjoitettiin vuonna 1994, perustettiin täytäntöönpanokomitea, jonka tehtävänä on tehostaa allekirjoittajien velvoitteiden noudattamisen seurantaa.

Tällaisista saavutuksista huolimatta monien näiden järjestöjen tehokkuutta on rajoittanut yksi tai useampi seuraavista tekijöistä:

• ympäristö muodostaa vain pienen osan järjestöjen kokonaistoiminnasta;
• Euroopan ympäristö -prosessia lukuun ottamatta järjestöjen toiminta rajoittuu erityistoimiin, jotka koskevat vain muutamia kysymyksiä;
• järjestöt käyttävät vähemmän sitovia välineitä, joilla ei välttämättä voida puuttua todellisiin ongelmiin tehokkaasti.

Esimerkkejä tehokkaammista kansainvälisistä sopimuksista ovat otsonikerroksen suojelua koskeva Wienin yleissopimus ja valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskeva yleissopimus (ks. laatikot 2 ja 3). Muiden sopimusten menestys on kuitenkin ollut vaihtelevaa.

Laatikko 3: Wienin yleissopimus otsonikerroksen suojelemisesta

Yleissopimuksen neuvottelut aloitettiin vuonna 1981 sen jälkeen, kun otsonikerroksen tuhoutumisesta oli kertynyt tieteellistä näyttöä. Yli 130 valtiota on allekirjoittanut ja ratifioinut yleissopimuksen, joka tuli voimaan vuonna 1988. Yleissopimuksen tavoitteisiin kuuluu ihmisten terveyden suojelu tieteellisen tutkimusyhteistyön, tietojenvaihdon ja otsonikerrokseen kohdistuvien haitallisten vaikutusten vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden toteuttamisen avulla. Kyseessä on puitesopimus, ja tarkemmat toimet otsonikerroksen suojelemiseksi jätetään myöhempiin pöytäkirjoihin. Montrealin pöytäkirjassa (1987) edellytettiin seurantaraportteja, otettiin käyttöön kauppapakotteita ja riitojen ratkaisua koskevia määräyksiä. Lontoon muutoksella (1990) lisättiin uusia määräyksiä teknologiansiirroista ja rahoitusmekanismeista, mukaan lukien monenvälinen rahasto, jonka tarkoituksena on auttaa noudattamisesta aiheutuvien kustannusten kattamisessa. Kööpenhaminan muutos (1992) nopeuttaa kemikaalien käytöstä poistamisen määräaikoja ja tiukentaa rahoitusjärjestelyjä.

Keskeinen ongelma kaikissa kansainvälisissä ympäristösopimuksissa on se, että niiden onnistuminen riippuu viime kädessä ”suvereenien” kansallisvaltioiden halukkuudesta suostua niihin ja panna ne asianmukaisesti täytäntöön. Tämän vuoksi yksityiskohtaisia tavoitteita ja rakenteita sisältävien sopimusten laatiminen on usein kestänyt vuosia ja ratifiointi vielä pidempään.Yhä monimutkaisempien ongelmien ratkaisemisen kasvava kiireellisyys on johtanut siihen, että on siirrytty suosimaan ”pehmeämpiä” yleissopimuksia, jotka voidaan laatia ja allekirjoittaa suhteellisen lyhyessä ajassa. Tällaisia voivat olla esimerkiksi käytännesäännöt, suuntaviivat tai puitteet, jotka sallivat laajan harkintavallan niiden täsmällisten vaatimusten tulkinnassa. Niistä voi olla helpompi sopia, mutta niiden joustavuus voi vähentää niiden vaikuttavuutta.

Muita yleissopimusten menestystä rajoittavia tekijöitä ovat:

• välineen soveltamisala ja se, missä määrin se käsittelee kysymystä riittävästi;
• sopimuksen osapuolten rajallinen määrä;
• seurannan ja täytäntöönpanon tehokkuus.

Sopimusten soveltamisala

Tehokkaat kansainväliset toimet perustuvat kattavien ja luotettavien tietojen saatavuuteen, joiden avulla voidaan yksilöidä tietyt ongelmat, selvittää niiden syyt ja paljastaa olemassa olevien politiikkojen ja toimien puutteet ja epäonnistumiset. Tieteellinen havainnointi esimerkiksi paljasti ensimmäisenä Antarktiksen yläpuolella olevan otsonikerroksen reiän. Luotettavien tiedonkeruujärjestelmien luomisessa on edistytty, mutta paljon on vielä tehtävää.

Pienin yhteinen nimittäjä – ovatko tavoitteet tarpeeksi vaativia?

Yleissopimukset perustuvat suvereenien kansallisvaltioiden etujen lähentymiseen. Tämän seurauksena sopimukset heijastavat usein ”pienimmän yhteisen nimittäjän” pyrkimyksiä ja tavoitteita. Kun yleissopimuksen osapuolten määrä kasvaa, sopimuksen täsmällinen soveltamisala ja tehokkuus vähenevät. Vuoden 1992 ilmastonmuutosta koskeva yleissopimus on vain yksi esimerkki (ks. laatikko 4).

Laatikko 4: Ilmastonmuutosta koskeva yleissopimus

Yleissopimuksen, joka avattiin allekirjoitettavaksi YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssissa (UNCED) vuonna 1992 ja jonka on allekirjoittanut yli 130 sopimuspuolta, päätavoitteena on kasvihuonekaasupäästöjen vakauttaminen, jotta voidaan rajoittaa häiriöitä ilmastojärjestelmään, ja sen tavoitteena on, että hiilidioksidipäästöt ja muut kasvihuonekaasupäästöt palautetaan vuoden 1990 tasolle vuoteen 2000 mennessä, vaikka tavoite ei olekaan sitova. Hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) viimeaikaiset havainnot viittaavat siihen, että tämä tavoite on täysin riittämätön ja että kasvihuonekaasupäästöjä on itse asiassa vähennettävä 60 prosenttia ilmakehän pitoisuuksien vakiinnuttamiseksi.

Allekirjoittajien määrä

Yksi kansainvälisten yleissopimusten ja sopimusten eduista on niiden potentiaalisesti laaja soveltamisala. Käytännössä tämä voi kuitenkin olla rajoitettua useista syistä, kuten

• osallistumisesta yksittäisille maille aiheutuvat kustannukset;
• teknisen tietotaidon rajallinen saatavuus.

Erityisesti Keski- ja Itä-Euroopan maissa vakava resurssipula on vaikuttanut merkittävästi niiden mahdollisuuksiin osallistua ympäristösopimuksiin

Käsite ”taakan jakamisesta” keinona tasoittaa pilaantumisen vähentämisen usein raskaita kustannuksia on viime aikoina saanut jalansijaa erityisesti valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevassa yleissopimuksessa. Vuoden 1994 Oslon pöytäkirjaan johtaneissa neuvotteluissa, jotka koskivat SO2-päästöjen lisävähennyksiä, tarkasteltiin happamoitumisrahaston perustamista. Ehdotetun rahaston mukaan siirtymävaiheessa olevat maat saisivat rahaa BKT:nsä ja vähentämiskustannustensa perusteella, ja rikkaammat maat osallistuisivat rahoitukseen vastaavalla tavalla.

Lisäksi siirtymävaiheessa olevat maat tarvitsevat parannettua teknistä apua, jotta kansainväliset normit voidaan täyttää.Tätä apua voidaan tarjota selvityskeskusten, välityspalvelujen, vaihto-ohjelmien tai teknologiaoikeuspankkien kautta.

Valvonta ja täytäntöönpano

Kansainväliset ympäristösopimukset ovat ehkä heikoimmillaan niiden täytäntöönpanossa ja noudattamisen valvonnassa.Kansainvälisten sopimusten sopimuspuolet eivät yleensä pidä ulkopuolisia valvonta- ja täytäntöönpanojärjestelmiä hyväksyttävinä, vaan haluavat valvoa valvontaa itse. Tällä tavoin kerätyt tiedot voivat olla epätäydellisiä tai epätarkkoja erilaisten valvontamenetelmien ja -standardien vuoksi.

Joitakin edistysaskeleita on saavutettu OECD:n ympäristötehokkuuden arviointiohjelman (Environmental Performance Review Programme) perustamisella, jonka päätavoitteena on auttaa maita parantamaan toimintaansa vertaisarvioinnin avulla. OECD:n ulkopuolisten Euroopan maiden osalta on tarkoitus toteuttaa samanlaisia ympäristöarviointiohjelmia YK:n Euroopan talouskomission puitteissa. Ympäristönsuojelun tason arviointi on kuitenkin aikaa vievää ja riippuu maiden halukkuudesta osallistua siihen.

YK:n Euroopan talouskomissio valvoo parhaillaan kunkin välineensä noudattamista ja esittelee havaintonsa niiden allekirjoittajille tai sopimuspuolille. Vuoden 1994 CLRTAP-pöytäkirja rikkipäästöjen vähentämisestä edelleen sisältää virallisen täytäntöönpanokomitean perustamisen, jonka tehtävänä on valvoa jatkuvasti sääntöjen noudattamista.

Jos valvonta paljastaa, että sopimuspuoli ei ole noudattanut kansainvälisen yleissopimuksen velvoitteita, ei kuitenkaan ole paljonkaan tehtävissä, koska tehokkaita täytäntöönpanomekanismeja ei ole. Viime kädessä vain yleinen mielipide voi painostaa valtioita vastaamaan voimakkaammin ympäristöhaasteisiin, osallistumaan yleissopimuksiin ja täyttämään ympäristövelvoitteensa. Yleisön on kuitenkin saatava paljon laajemmin tietoa kansainvälisistä yleissopimuksista ja sopimuksista sekä niiden tehokkuudesta, sillä perinteisesti yleisön ja parlamenttien osallistuminen on ollut vähäistä.

2.2 EU:n ympäristöpolitiikka – saavutukset ja rajoitukset

Esittely

Yksi Euroopan unionin tärkeimmistä vahvuuksista on se, että toisin kuin muut kansainväliset järjestöt, se on lainsäätäjä. Kun se toimii lainsäätäjänä, sen direktiivit, asetukset ja päätökset sitovat jäsenvaltioita, ja EU:n tuomioistuin voi panna ne täytäntöön.

Tämä lainsäädännöllinen – tai ”komento- ja valvonta”-lähestymistapa on muodostanut EU:n ympäristöpolitiikan perustan viimeisten 20 vuoden aikana. Nykyään on annettu yli 300 direktiiviä ja asetusta, joilla pyritään ratkaisemaan monenlaisia ongelmia, mukaan luettuina monet (mutta eivät kaikki) Euroopan ympäristökertomuksessa luetelluista kahdestatoista ensisijaisesta ongelmasta.(1)
EU:n lainsäädäntö kattaa

• veden, ilman ja melun pilaantuminen
• jätehuolto
• haitalliset aineet
• radioaktiivisuus
• luonnonvaraisen eläimistön ja luonnon suojelu
• globaalit kysymykset
• ympäristövaikutusten arviointi ja tiedonsaanti

Kuvio 1. Kuva 1 kuvaa EU:n ympäristöpolitiikan nopeaa kehitystä.

Kuvio 1: Vuosittain annettu EU:n ympäristölainsäädäntö

Yhteisön ympäristölainsäädännön vaikutus ulottuu pitkälle yhteisön nykyisten 12 jäsenvaltion rajojen ulkopuolelle. Jo ennen kuin jotkin niistä ryhtyvät EU:n täysjäseniksi, kaikki Euroopan vapaakauppaliiton (EFTA) seitsemän maata soveltavat EU:n ympäristöpolitiikan pääpiirteitä Euroopan talousalueen (ETA) muodostamisen jälkeen vuonna 1993. ETA laajentaa EU:n yhtenäismarkkinat ja niihin liittyvät politiikat yhteensä 19 maahan, jotka ulottuvat arktiselta alueelta Välimeren rannikolle.

Keski- ja Itä-Euroopassa (KIE) Puolan, Unkarin, Tšekin tasavallan, Slovakian, Bulgarian ja Romanian kanssa tehdyt assosiaatiosopimukset edellyttävät jonkin verran lähentymistä EU:n ympäristönormeihin. EU:n jäsenyyttä hakeneiden KIE-maiden mahdollinen EU-jäsenyys edellyttää yhteisön ympäristölainsäädännön täysimääräistä soveltamista (vaikkakin joissakin tapauksissa pitkiä siirtymäkausia).EU:nPHARE-ohjelmasta on jo saatavilla huomattavaa rahoitustukea useille alueen ympäristöhankkeille ja -ohjelmille.

Vuodesta 1973 lähtien EU:n ympäristölainsäädäntöä on kehitetty ympäristötoimintaohjelmien asettamissa puitteissa. Näissä ohjelmissa esitetään säännöllisesti, miten EU aikoo kehittää ympäristöpolitiikkaansa ja -lainsäädäntöään seuraavien neljän tai useamman vuoden aikana. Viides tällainen ohjelma on nimeltään Kohti kestävää kehitystä: Euroopan yhteisön ympäristöä ja kestävää kehitystä koskeva poliittinen toimintaohjelma – julkaistiin vuonna 1992(2) . Siinä esitetään uusi lähestymistapa Euroopan ympäristöhaasteisiin vastaamiseksi vuoteen 2000 asti, ja sitä kuvataan tarkemmin jäljempänä kohdassa 3.3.

Viidennen ohjelman lähtökohtana on, että EU:n perinteisellä lähestymistavalla ympäristönsuojeluun on rajansa. EU:n ympäristöpolitiikan täydellinen arviointi ei kuulu tämän asiakirjan piiriin, mutta joitakin alustavia johtopäätöksiä voidaan kuitenkin tehdä. Laatikossa 5 luetellaan muutamia EU:n merkittävimpiä saavutuksia.

Laatikko 5: EU:n ympäristölainsäädännön saavutukset

• järjestelmän käyttöönotto kaikkien uusien kemikaalien arvioimiseksi ennen niiden markkinoille saattamista; uimavettä ja juomavettä koskevien normien parantaminen koko yhteisössä direktiivejä 76/160 ja 80/778 soveltamalla;
• paikallisen ilmanlaadun parantaminen vähentämällä monilla alueilla savun ja rikkidioksidin aiheuttamaa pilaantumista (direktiivi 80/779)
• yksittäisten ajoneuvojen haitallisten pakokaasupäästöjen, kuten lyijyn, typen oksidien, hiilivetyjen ja hiilimonoksidin vähentäminen;
• Seveso-direktiiviin 82/501 sisältyvien toimenpiteiden käyttöönotto suurten teollisuusonnettomuuksien ehkäisemiseksi ja niiden vaikutusten rajoittamiseksi,
• yhteisön laajuisen ympäristövaikutusten arviointijärjestelmän käyttöönotto sellaisten suurten kehityshankkeiden osalta, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia.

EU:n nykyisen ympäristöpolitiikan rajoitukset

Näistä saavutuksista huolimatta komissio on itsekin tunnustanut EU:n ympäristöpolitiikan heikkoudet ja pyrkii parantamaan tilannetta.

Viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana EU:n lainsäädäntö on kehittynyt tapauskohtaisesti vaihtelevan poliittisen asialistan mukaisesti.Yksittäiset direktiivit heijastavat toisinaan riittävien tieteellisten tietojen puutetta ja/tai epätyydyttäviä poliittisia kompromisseja. Tämän seurauksena

• kattavuudessa on huomattavia puutteita;
• lainsäädännössä asetetaan toisinaan riittämättömiä tavoitteita;
• lainsäädännössä keskitytään yksittäisiin ympäristövälineisiin eikä niinkään ympäristöön kokonaisuutena.

Lisäksi monien säädösten vaikutusta heikentää vakavasti puutteellinen täytäntöönpano ja valvonta.

Lainsäädännön kattavuuden puutteet

• Yhteisö ei ole toistaiseksi kyennyt kehittämään tyydyttävää EU:n vastausta maailmanlaajuisen ilmastonmuutoksen ongelmaan. Vaikka koko EU on sitoutunut vähentämään hiilidioksidipäästöt vuoden 1990 tasolle vuoteen 2000 mennessä, yhteisön tasolla ei ole vielä sovittu selkeästä strategiasta tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Komission käytettävissä olevat tiedot jäsenvaltioiden nykyisistä hiilidioksidipäästöjä ja hiilidioksidipäästöjen vähentämistä koskevista ohjelmista ovat rajalliset huolimatta hiilidioksidipäästöjen seurantamekanismin perustamisesta annetussa direktiivissä 93/389/ETY säädetyistä vaatimuksista. Se osoittaa kuitenkin, että vakauttamissitoumusta ei voida saavuttaa ilman suunniteltua suurempia vähennyksiä. Samaan aikaan hiilidioksidi- ja energiaveroa koskevat komission ehdotukset ovat jumiutuneet neuvostossa, eikä EU:n lähestymistapaa toisen tärkeän kasvihuonekaasun – metaanin – päästöjen rajoittamiseksi ole vielä kehitetty.
• Lähinnä on aloitettu kaupunkien huonon ilmanlaadun ongelman ratkaiseminen. Direktiivit, joissa asetetaan ilmanlaatunormit lyijylle, savulle, rikkidioksidille ja typpidioksidille, ovat tärkeä ensiaskel (vaikka niiden tehokkuutta ovatkin rajoittaneet riittämätön seuranta ja epäjohdonmukaiset mittausmenetelmät).Tarvitaan toimenpiteitä monien muiden terveydelle vakavia vaikutuksia aiheuttavien epäpuhtauksien, kuten hiukkasten, bentseenin ja polyaromaattisten hiilivetyjen torjumiseksi. Luonnoksessa ilmanlaatua koskevaksi puitedirektiiviksi ehdotetaan uusia toimenpiteitä näiden ja muiden aineiden osalta, mutta niistä ei ole vielä päästy yhteisymmärrykseen.
• Vedessä olevien vaarallisten aineiden päästöjen raja-arvot ja laatustandardit on asetettu vain muutamille aineille direktiivin 76/464/ETY puitteissa laadituissa ”tytärdirektiiveissä”. Komissio on määrittänyt 129 kemikaalia sisältävän prioriteettiluettelon, mutta voimassa oleva EU:n lainsäädäntö kattaa vain 17 näistä kemikaaleista.
• Muihin huomattaviin puutteisiin kuuluu kokonaisvaltaisen lähestymistavan puuttuminen vakavaan ongelmaan, joka koskee maaperän huonontumista sekä eroosion että saastumisen osalta. Toistaiseksi EU ei myöskään ole vaatinut jäsenvaltioita ja teollisuutta laatimaan saastepäästörekisteriä, joka sisältäisi luettelon kaikista teollisuuslaitosten toiminnassaan ympäristöön päästämistä epäpuhtauksista.

Joidenkin EU:n säädösten tavoitteet ovat rajalliset

Näiden puutteiden lisäksi monet EU:n säädökset eivät mene tarpeeksi pitkälle ollakseen riittävän tehokkaita.

• EU:n pääasiallinen vastaus happamoitumisongelmaan on vuonna 1989 annettu direktiivi 88/609, jolla rajoitetaan suurten polttolaitosten rikkidioksidi- (SO2) ja typen oksidien (NOx) päästöjä. Sen lisäksi, että direktiivissä asetetaan päästöstandardit uusille laitoksille, siinä myös edellytetään, että yksittäiset jäsenvaltiot vähentävät asteittain olemassa olevien laitosten päästöjä vaihtelevilla määrillä siten, että EU:n SO2-päästöjen kokonaismäärää olisi vähennettävä 58 prosenttia vuoteen 2003 mennessä. Viimeaikaiset tutkimukset ”kriittisestä kuormituksesta” – pilaantumisen tasosta, jota tietyt ekosysteemit voivat sietää kärsimättä lisävahinkoja – osoittavat, että direktiivin tavoitteet on asetettu liian alhaisiksi, jotta voitaisiin estää Euroopan metsien, järvien ja jokien jatkuva vahingoittuminen.Lisäksi yksittäisiltä jäsenvaltioilta vaadittavat päästöjen vähentämistavoitteet eivät heijasta niiden suhteellista osuutta happamoitumisvahinkojen syntymisessä.
• Yleensä noin 70 prosenttia yhteisön juomavedestä tulee pohjavesilähteistä, mutta, kuten Europe’s Environment -julkaisusta käy ilmi, pohjavesi kärsii edelleen pilaantuneisuudesta, joka on suurimmassa osassa tapauksia pysyvää vahinkoa. Tiettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamien pohjavesien suojelusta annetulla EU:n direktiivillä80/68 ei ole onnistuttu kääntämään tätä suuntausta. Sen vaatimukset, jotka koskevat erityisesti hajakuormituslähteistä peräisin olevien päästöjen valvontaa, seurantaa ja raportointia, eivät ole riittävän tiukkoja estämään lisävahinkojen syntymistä.

Yksittäinen lähestymistapa

EU:n ympäristölainsäädännöllä on yleensä pyritty rajoittamaan päästöjä yksittäisiin väliaineisiin, kuten ilmaan, veteen ja (huomattavasti vähäisemmässä määrin) maaperään, tai suojelemaan niiden laatua. Tässä ”yhden väliaineen” lähestymistavassa ei oteta huomioon, että ympäristöä on tarkasteltava kokonaisuutena: yhteen väliaineeseen kohdistuvien päästöjen valvonta voi usein johtaa pilaantumisen siirtymiseen toiseen väliaineeseen. Esimerkiksi suurten polttolaitosten piippujen happopäästöjen vähentäminen asentamalla savukaasujen rikinpoistolaitteita voi johtaa veden tai maaperän pilaantumisen lisääntymiseen. Integroidulla ympäristön pilaantumisen torjunnalla (IPC) sen sijaan pyritään vähentämään ympäristön pilaantumista kokonaisuutena. Ehdotettu EU:n lainsäädäntö, jonka mukaan jäsenvaltioiden on otettava käyttöön ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistetty järjestelmä (IPPC-järjestelmä), ei ole vielä saanut jäsenvaltioiden hyväksyntää.

Toteutuksen ja täytäntöönpanon puutteet

Tehokkuuden olennainen edellytys on, että lainsäädäntö pannaan asianmukaisesti täytäntöön ja että sen noudattamista valvotaan paikan päällä.EU:n ympäristödirektiiveissä asetettujen vaatimusten täytäntöönpanon laiminlyönti on nykyään vakava ongelma. Vuonna 1993 epäiltyjen ympäristödirektiivien rikkomisten määrä – lähes 400 – oli toiseksi suurin sisämarkkinoita koskevien rikkomisten jälkeen.(3)

Keskeisiä säädöksiä, joita ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön, ovat muun muassa lintudirektiivi 79/409/ETY, ympäristövaikutusten arvioinnista annettu direktiivi 85/337/ETY ja useat vesi- ja jätehuoltodirektiivit.(3)

Tärkeä ensimmäinen askel täytäntöönpanon tiukentamiseksi on parantaa tiedonsaantia kussakin jäsenvaltiossa tapahtuvasta kehityksestä. Yhdistynyt kuningaskunta on ainoa jäsenvaltio, jossa tehdään riippumaton, säännöllinen ja kattava selvitys siitä, miten kaikki EU:n ympäristölainsäädännön osat pannaan täytäntöön ja miten ne vaikuttavat käytäntöön.(4)

Monissa ympäristödirektiiveissä on erilaisia vaatimuksia, joiden mukaan hallitusten on raportoitava komissiolle säännöllisesti siitä, miten ne panevat lainsäädäntöä täytäntöön. Näitä kertomuksia saatetaan kuitenkin laatia vain harvoin, epätäydellisesti tai ei lainkaan. Tämän vuoksi sekä komissio että suuri yleisö eivät saa tietoja, jotka ovat olennaisia EU:n lainsäädännön tehokkuuden arvioimiseksi. Vakiomuotoista raportointia koskevalla direktiivillä 91/692 pyritään asettamaan jäsenvaltioiden raportointivelvoitteet vakaammalle pohjalle, mutta vielä on epävarmaa, miten tehokkaasti tämä toteutuu.

Koska tällaisia perustietoja ei ole saatavilla, komissio on joutunut turvautumaan muiden jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin jäsenten, yritysten, kansalaisjärjestöjen tai yksityishenkilöiden tekemiin kanteluihin täytäntöönpanotoimiensa perustana.

Lainsäädännön voimaansaattamisesta antamansa direktiivin mukaan. Asetuksessa (ETY) N:o 1210/90 lykättiin päätöstä siitä, pitäisikö Euroopan ympäristökeskuksen osallistua yhteisön toimenpiteiden täytäntöönpanon seurantaan jäsenvaltioissa, kunnes ympäristökeskuksen kahden ensimmäisen toimintavuoden katsaus on saatu päätökseen.Riippumatta siitä, annetaanko ympäristökeskukselle lopulta virallinen rooli EU:n lainsäädännön seurannassa ja täytäntöönpanossa, näyttäisi olennaisen tärkeältä, että ympäristökeskus tekee vertailevia katsauksia politiikan täytäntöönpanosta, jotta se voi antaa komissiolle ja jäsenvaltioille tietoa ja ohjeita erilaisten politiikkatoimenpiteiden ja -lähestymistapojen tehokkuudesta.