La Grande Dépression a marqué un tournant dans l’histoire fiscale de l’Amérique. Avant les années 1930, les budgets fédéraux équilibrés dans lesquels les recettes fiscales dépassaient les dépenses étaient la norme, mais par la suite, ils ont été rares. La séquence ininterrompue de budgets déséquilibrés qui s’est déroulée de l’année fiscale 1931 à l’année fiscale 1947 a annoncé la prédominance des budgets déficitaires dans la seconde moitié du vingtième siècle. Cependant, contrairement à la période qui a suivi la Seconde Guerre mondiale, la politique budgétaire de l’époque de la Dépression n’a été que tardivement influencée par les nouvelles théories économiques keynésiennes.
Le budget est passé d’un excédent de 734 millions de dollars pour l’année fiscale 1929 à un déficit de 2,7 milliards de dollars pour l’année fiscale 1932. Le président Herbert Hoover considérait initialement les déficits comme une nécessité à court terme, le temps que l’économie soit corrigée. Sous sa direction, le Congrès a réduit les impôts, augmenté les dépenses de travaux publics et mis en place des programmes de prêts pour aider les travaux publics des États et des collectivités locales ainsi que l’aide au chômage des États. Ces mesures étaient tout à fait insuffisantes pour relancer l’économie, mais Hoover s’est abstenu d’engager des dépenses déficitaires à grande échelle par crainte d’engendrer un gouvernement lourd. De plus, le Revenue Act de 1932, qui augmente les impôts, tente en vain de rétablir l’orthodoxie de l’équilibre budgétaire afin que les emprunts du gouvernement n’évincent pas les entreprises des marchés du crédit. Sa réduction du pouvoir d’achat n’a fait qu’aggraver le déclin économique avec pour conséquence que le déficit est resté obstinément élevé.
Hoover a été attaqué le plus souvent non pas pour l’insuffisance de ses dépenses déficitaires mais pour leur excès. Les chefs d’entreprise craignaient que les budgets déséquilibrés aient de graves conséquences inflationnistes si le gouvernement élargissait la masse monétaire pour alléger ses besoins d’emprunt. Pour le grand public, les déficits étaient la preuve des extravagances et de la mauvaise gestion du gouvernement. Lors de l’élection présidentielle de 1932, des considérations économiques et politiques ont donc incité le candidat démocrate Franklin D. Roosevelt à promettre que son administration équilibrerait le budget.
Les idées fondamentales de ce qui est devenu le keynésianisme – à savoir que la consommation plutôt que l’investissement était le moteur de la croissance économique et que les dépenses publiques pouvaient stimuler le pouvoir d’achat de la masse lorsque l’économie privée était en récession – avaient peu d’adhérents. Dans les années 1890, l’économiste Simon Patten, de l’université de Pennsylvanie, avait lancé l’idée que l’augmentation de la consommation était le fondement du bien-être économique, un point de vue défendu plus tard par ses étudiants, Wesley Mitchell et Rexford Tugwell, et par le journaliste Stuart Chase dans les années 1920 et 1930. Pendant ce temps, les analystes laïcs William Truffant Foster et Waddill Catchings renversent la croyance économique conventionnelle selon laquelle la consommation est le résultat de la production dans un certain nombre de traités populaires, tels que Plenty (1925), Business without a Buyer (1927) et The Road to Plenty (1928). Ils affirmaient en outre que les dépenses publiques étaient le meilleur moyen de contrer la récession lorsque de nombreuses personnes n’avaient pas de revenus privés à dépenser. L’économiste britannique John Maynard Keynes a défendu des vues similaires dans des ouvrages tels que The Means to Prosperity (1933). « Trop beau pour être vrai – on ne peut pas avoir quelque chose pour rien », avait commenté Roosevelt dans la marge de son exemplaire de The Road to Plenty. Il était pareillement peu impressionné par Keynes, qu’il surnommait « un mathématicien plutôt qu’un économiste politique » après leur rencontre de 1934.
Néanmoins, Roosevelt n’a pas eu plus de succès que Hoover pour équilibrer le budget. Les dépenses d’urgence du New Deal pour les travaux publics, les secours et les programmes ruraux ont fait grimper les dépenses fédérales à 6,6 milliards de dollars pour l’année fiscale 1934 et à 8,2 milliards de dollars pour l’année fiscale 1936, soit bien plus que le plus gros budget de Hoover (4,7 milliards de dollars pour l’année fiscale 1932). Les recettes fiscales ne pouvant couvrir cette expansion dans une économie déprimée, le déficit se creuse pour atteindre 4,3 milliards de dollars pour l’année fiscale 1936, contre 2,6 milliards de dollars dans le budget de Hoover pour l’année fiscale 1933. Toujours soucieux de sa promesse électorale, Roosevelt considère les déficits du New Deal comme un embarras plutôt que comme un instrument de relance. En conséquence, il augmente à plusieurs reprises les impôts, tant directs qu’indirects, et se montre réticent à dépenser. De manière significative, l’adoption par le Congrès, malgré le veto présidentiel, d’un crédit de 2,2 milliards de dollars pour le paiement immédiat de la prime aux anciens combattants de la Première Guerre mondiale a contribué à faire du déficit de l’exercice 1936 le plus important du New Deal. La véritable mesure de l’activisme fiscal du New Deal n’est pas le déficit réel mais le déficit de plein emploi qui aurait été accumulé si l’économie avait fonctionné à plein régime. Cet indice hypothétique fait la différence entre une politique intentionnelle et l’effet d’une activité économique déprimée sur l’assiette fiscale. Il révèle que seuls quatre budgets du New Deal (exercices 1934, 1936, 1939 et 1940) ont enregistré des déficits expansifs, tandis que les autres n’ont pas été plus stimulants que les budgets de Hoover pour les exercices 1930 à 1932. De plus, contrairement à Hoover, Roosevelt aurait pu opérer des déficits plus importants sans craindre de faire grimper les taux d’intérêt, car le début du New Deal avait libéré la politique monétaire et de crédit du contrôle de la Réserve fédérale.
En 1937, l’orthodoxie fiscale de Roosevelt l’a incité à décider d’équilibrer le budget de l’année fiscale 1938 comme précaution anti-inflation avant une reprise complète. La réduction des dépenses fédérales a coïncidé avec la première perception des taxes de sécurité sociale, qui ont aspiré le pouvoir d’achat de l’économie, et le resserrement de la politique monétaire. L’effet combiné de ces trois actions a fait basculer l’économie en redressement dans une profonde récession. Roosevelt est alors confronté à un choix cornélien : adhérer à l’orthodoxie ou dépenser pour sortir de la récession. Les conseillers conservateurs, menés par le secrétaire au Trésor Henry Morgenthau, insistent sur le fait qu’un budget équilibré est vital pour restaurer la confiance des entreprises. À l’inverse, le président de la Réserve fédérale, Marriner Eccles, partisan de longue date d’une politique anticyclique, a prévenu que seules des dépenses déficitaires permettraient de restaurer le pouvoir d’achat dans l’économie. Les efforts déployés pour accélérer la reprise en apaisant les entreprises, dit-il à Roosevelt, « n’ont porté aucun fruit, que ce soit en termes de dollars ou de bonne volonté ». Alors qu’il faisait autrefois cavalier seul, Eccles se retrouvait au centre d’un groupe de New Dealers libéraux que la récession avait convertis à la même cause. Parmi eux se trouvaient des membres du cabinet tels que Harry Hopkins, Harold Ickes et Henry Wallace, ainsi que de jeunes fonctionnaires disséminés dans la bureaucratie fédérale, tels que Laughlan Currie, Mordecai Ezekiel, Leon Henderson et Aubrey Williams. Ils trouvèrent une justification théorique dans le maître ouvrage récemment publié par Keynes, la Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie (1936), qui soutenait que dans les économies industrielles avancées, des déficits permanents étaient nécessaires pour stimuler la consommation et le plein emploi.
La bataille pour l’oreille du président se termina par la victoire des dépensiers. Bien que peu convaincu par les déficits permanents, Roosevelt adopta des remèdes keynésiens contre la récession et les justifia par une rhétorique keynésienne. En avril 1938, il recommanda au Congrès d’affecter 3 milliards de dollars à des dépenses d’urgence et à des programmes de crédit sans augmentation corollaire des impôts afin de stimuler « le pouvoir d’achat de la nation ». Les dépenses fédérales ont par conséquent dépassé les 9 milliards de dollars au cours des deux années fiscales 1939 et 1940, et le déficit est passé de 0,1 milliard de dollars pour l’année fiscale 1938 à 2,8 milliards de dollars pour l’année fiscale 1939.
Contrairement au début du New Deal, le dernier New Deal a adopté les dépenses déficitaires comme principale arme contre la récession. Les déclarations présidentielles qui justifiaient régulièrement les déficits comme nécessaires pour compenser la sous-consommation ont contribué à briser l’antipathie du public envers les budgets déséquilibrés. En 1940, d’importants groupes socio-économiques, dont les agriculteurs et les syndicats, en sont venus à considérer l’activisme fiscal comme essentiel. Les dépenses déficitaires acquièrent également une légitimité intellectuelle avec l’acceptation croissante de la doctrine keynésienne parmi les économistes professionnels. Cependant, le triomphe de la nouvelle pensée était loin d’être complet. Faute d’une stratégie permettant de déterminer le niveau requis de financement compensatoire, les déficits du New Deal des années fiscales 1939 et 1940 sont trop faibles pour générer une reprise complète, qui doit attendre l’expansion des dépenses de défense en 1941. En outre, une coalition du Congrès composée de républicains et de démocrates conservateurs avait été encouragée par les revers des libéraux lors des élections de mi-mandat de 1938, marquées par la récession, à adopter des réductions des crédits du New Deal en 1939. Pour ce groupe, les déficits étaient devenus un mal politique en tant qu’incarnation du grand gouvernement.
L’expérience américaine de la Seconde Guerre mondiale a finalement institutionnalisé les dépenses déficitaires comme politique économique nationale. Poussé par les besoins militaires, le déficit fédéral est monté en flèche, passant de 6,2 milliards de dollars pour l’année fiscale 1941 à 57,4 milliards de dollars pour l’année fiscale 1943. La conjonction de déficits massifs et d’une croissance spectaculaire de l’économie de 56 % entre 1941 et 1945 semble justifier la théorie keynésienne, même aux yeux des chefs d’entreprise. C’est sur cette base qu’est promulguée la loi sur l’emploi de 1946, qui consolide l’héritage économique de Roosevelt. À l’instar de la politique fiscale du New Deal, cette loi était imprécise et limitée, notamment parce qu’elle ne garantissait pas le plein emploi. Néanmoins, elle a formellement imposé au gouvernement fédéral l’obligation de lutter contre la récession et la hausse du chômage et a établi le président comme le gestionnaire de la prospérité. En substance, la priorité de la politique budgétaire était passée de la protection des marchés de capitaux en 1932 à la protection et à la création d’emplois en 1946, et les dépenses déficitaires étaient devenues l’instrument essentiel pour atteindre ce nouvel objectif.
Voir aussi : ECONOMIE AMERICAINE ; KEYNES, JOHN MAYNARD ; ECONOMIE KEYNESIENNE.
BIBLIOGRAPHIE
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Iwan Morgan