2. Huidig milieubeleid

2.1 Internationale milieuovereenkomsten en -verdragen

Inleiding

Milieuproblemen houden geen rekening met landsgrenzen, maar het blijft een feit dat de belangrijkste actoren op internationaal niveau nationale staten zijn. Traditioneel is het enige middel dat beschikbaar is om het gedrag van natiestaten te reguleren een stelsel van internationaal recht, gecodificeerd in verdragen en conventies. Sinds het begin van deze eeuw zijn er meer dan 170 multilaterale milieuverdragen en -instrumenten tot stand gekomen, die betrekking hebben op onderwerpen variërend van de atmosfeer en het mariene milieu tot natuurbehoud en grensoverschrijdende waterlopen. De overgrote meerderheid van deze overeenkomsten heeft een regionale reikwijdte en vele ervan zijn alleen van toepassing op Europa. Een lijst van relevante internationale verdragen en overeenkomsten is te vinden in bijlage 1.

Aan de totstandkoming van veel van deze overeenkomsten wordt bijgedragen door een verwarrende reeks internationale organisaties en instanties. De belangrijkste spelers worden opgesomd in Kader 1. Hiertoe behoren wereldorganisaties met een pan-Europese dimensie (bijvoorbeeld de Economische Commissie voor Europa van de VN – VN-ECE); overwegend economische organisaties met leden die ook West-Europa omvatten, maar daarbuiten reiken (bijvoorbeeld de OESO); organisaties die oorspronkelijk uitsluitend West-Europees waren, maar nu ook landen van Midden- en Oost-Europa (MOE) beginnen te omvatten (bijvoorbeeld de Raad van Europa); en een netwerk van afzonderlijke organisaties en instanties die onlangs zijn samengekomen onder de pan-Europese paraplu van het “Milieu voor Europa”-proces (zie paragraaf 3.4).

Kader 1: Internationale instellingen met een rol op milieugebied

VN-instellingen
UNEP	UN-milieuprogramma
UN-ECE	UN Economische Commissie voor Europa
UNESCO	UN onderwijs-, wetenschappelijke en culturele organisatie	UN, Wetenschappelijke en Culturele Organisatie
UNDP	UN Ontwikkelingsprogramma
WHO	Wereldgezondheidsorganisatie
FAO	Voedsel- en Landbouworganisatie
WMO	Wereld Meteorologische Organisatie
IMO	Internationale Maritieme Organisatie
Instellingen ruimer dan Europa met een rol op milieugebied
OESO	Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
GATT	Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel
CSCE	Conferentie over veiligheid en samenwerking in Europa
Europese instellingen
EC	Europese Gemeenschap
EFTA	Europese Vrijhandelsassociatie
Raad van Europa
Financiële instellingen
Wereldbank
EBRD	Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling
EIB	Europese Investeringsbank
Regionale organisaties
OSPAR	Oslo en Parijs Commissie
Rijncommissie
Donaucommissie
Helsinki-commissie
Benelux Economische Unie

De doeltreffendheid van internationale milieu-organisaties en -overeenkomsten

Veel van de in kader I genoemde organisaties hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan milieucowerking in Europa. Zo heeft de Economische Samenwerking voor Europa van de Verenigde Naties (VN-ECE), die alle 55 landen van zowel West- als Oost-Europa in één forum verenigt, negen regionale rechtsinstrumenten uitgewerkt die gericht zijn op milieubescherming. Deze hebben betrekking op lucht- en waterverontreiniging – met inbegrip van het Verdrag van 1979 betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (CLRTAP – zie kader 2) – industriële ongevallen en milieu-effectrapportage. Bovendien heeft de VN/ECE een sleutelrol gespeeld bij de bevordering van de ontwikkeling van pan-Europese samenwerking op milieugebied in het kader van het “Milieu voor Europa”-proces (zie paragraaf 3.4).

Kader 2: Het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand

Het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand van 1979 en de bijbehorende protocollen – betreffende emissies van zwavel (1985 en 1994), stikstofoxiden (1988) en vluchtige organische stoffen (1991), en betreffende internationale kostendeling voor de bewaking van luchtverontreinigende stoffen (EMEP, 1984) – bieden samen een Europees kader voor de beheersing van luchtverontreiniging, met inbegrip van wetgevende, adviserende, onderzoek- en bewakingsactiviteiten. In 1993 hadden de toen 21 partijen bij het Protocol van Helsinki van 1985 hun zwavelemissies gezamenlijk met 43% verminderd ten opzichte van 1980, hetgeen aanzienlijk meer is dan de 30% vermindering waartoe zij zich hadden verbonden. Van de 25 partijen bij het Protocol van Sofia van 1988 inzake de beheersing van de uitstoot van NOx zijn er 17 erin geslaagd de uitstoot van NOx op het niveau van 1987 te stabiliseren, en vijf daarvan hebben hun uitstoot met meer dan 25 % teruggebracht. Met de ondertekening van een nieuw zwavelprotocol in 1994 is een uitvoeringscomité opgericht om de controle op de naleving door de ondertekenaars van hun verplichtingen te versterken.

Ondanks deze resultaten is de doeltreffendheid van veel van deze organisaties beperkt door een of meer van de volgende factoren:

• het milieu vormt slechts een klein deel van hun totale activiteiten;
• met uitzondering van het “Milieu voor Europa”-proces is hun werk beperkt tot specifieke acties met betrekking tot een klein aantal kwesties;
• zij maken gebruik van minder bindende instrumenten die de echte problemen misschien niet doeltreffend aanpakken.

Voorbeelden van de meer doeltreffende internationale overeenkomsten zijn het Verdrag van Wenen ter bescherming van de ozonlaag en het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (zie kaders 2 en 3). Het succes van andere overeenkomsten is echter niet overal even groot.

Kader 3: Het Verdrag van Wenen ter bescherming van de ozonlaag

De onderhandelingen over dit verdrag zijn in 1981 begonnen, nadat wetenschappelijk bewijsmateriaal over de afbraak van de ozonlaag was verzameld. Het verdrag is door meer dan 130 landen ondertekend en geratificeerd en is in 1988 in werking getreden. Tot de doelstellingen van het verdrag behoren de bescherming van de gezondheid van de mens door samenwerking bij wetenschappelijk onderzoek, de uitwisseling van informatie en het nemen van maatregelen om de schadelijke effecten op de ozonlaag te verminderen. Het is een kaderverdrag, waarbij meer specifieke maatregelen ter bescherming van de ozonlaag worden overgelaten aan latere protocollen. In het Protocol van Montreal (1987) werden bewakingsrapporten verplicht gesteld en werden handelssancties en bepalingen voor geschillenbeslechting ingevoerd. Het amendement van Londen (1990) voegde nieuwe bepalingen toe met betrekking tot technologieoverdracht en financiële mechanismen, waaronder een multilateraal fonds om de kosten van naleving te helpen dragen. In het amendement van Kopenhagen (1992) worden de data voor de geleidelijke afschaffing van chemische stoffen versneld en worden de financiële regelingen aangescherpt.

Een belangrijk probleem met alle internationale milieuovereenkomsten is dat het succes ervan uiteindelijk afhangt van de bereidheid van “soevereine” nationale staten om ermee in te stemmen en ze op de juiste wijze ten uitvoer te leggen. Als gevolg daarvan heeft het opstellen van verdragen met gedetailleerde doelstellingen en structuren vaak jaren geduurd, en het ratificeren ervan zelfs nog langer.Het groeiende gevoel van urgentie bij het aanpakken van steeds complexere problemen heeft geleid tot een verschuiving ten gunste van “zachtere” verdragen die binnen een relatief kort tijdsbestek kunnen worden opgesteld en ondertekend. Het kan hierbij gaan om gedragscodes, richtsnoeren of kaders die een ruime beoordelingsmarge laten bij de interpretatie van de precieze voorschriften. Andere factoren die het succes van verdragen beperken, zijn:

• de reikwijdte van het instrument zelf en de mate waarin het de kwestie adequaat aanpakt;
• het beperkte aantal partijen bij een overeenkomst;
• de doeltreffendheid van toezicht en handhaving.

Het toepassingsgebied van overeenkomsten

Effectieve internationale actie is afhankelijk van de beschikbaarheid van volledige en betrouwbare gegevens om specifieke problemen te identificeren, de oorzaken ervan vast te stellen en lacunes en tekortkomingen in bestaand beleid en bestaande acties aan het licht te brengen. Het was bijvoorbeeld wetenschappelijke observatie die het gat in de ozonlaag boven Antarctica aan het licht bracht. Er is een begin gemaakt met het opzetten van betrouwbare systemen voor het verzamelen van gegevens, maar er moet nog veel meer worden gedaan.

De kleinste gemene deler – zijn de doelstellingen veeleisend genoeg?

Overeenkomsten berusten op een convergentie van belangen tussen soevereine nationale staten. Als gevolg daarvan weerspiegelen overeenkomsten vaak de ambities en doelstellingen van de “kleinste gemene deler”. Naarmate het aantal partijen bij een verdrag toeneemt, worden de precieze reikwijdte en doeltreffendheid van het akkoord kleiner. Het Klimaatverdrag van 1992 is hiervan slechts één voorbeeld (zie Kader 4).

Kader 4: Het Klimaatverdrag

Het hoofddoel van het Klimaatverdrag, dat in 1992 op de UNCED voor ondertekening werd opengesteld en door meer dan 130 partijen is ondertekend, is de stabilisering van de uitstoot van broeikasgassen om de interferentie met het klimaatsysteem te beperken. De uitstoot van kooldioxide en andere broeikasgassen moet tegen het jaar 2000 worden teruggebracht tot het niveau van 1990 – hoewel deze doelstelling niet bindend is. Uit recente bevindingen van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) blijkt dat deze doelstelling volstrekt onvoldoende is en dat de uitstoot van broeikasgassen in feite met 60% moet worden teruggebracht om de atmosferische concentraties te stabiliseren.

Het aantal ondertekenaars

Een voordeel van internationale verdragen en overeenkomsten is dat zij een breed toepassingsgebied kunnen hebben. In de praktijk kan dit echter om verschillende redenen beperkt zijn, onder meer

• de kosten van deelneming voor individuele landen;
• de beperkte beschikbaarheid van technische kennis.

Vooral in de landen van Midden- en Oost-Europa hebben ernstige tekorten aan middelen een grote invloed gehad op hun vermogen om deel te nemen aan milieuconventies

Het concept van “lastenverdeling” als middel om de vaak zware kosten van de terugdringing van de vervuiling te verlichten, heeft onlangs terrein gewonnen, met name in verband met het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (CLRTAP). Tijdens de onderhandelingen die leidden tot het Protocol van Oslo van 1994 over verdere SO2-reducties, werd de oprichting van een verzuringsfonds bestudeerd. In het kader van het voorgestelde fonds zouden landen in een overgangsfase geld ontvangen op basis van hun BBP en reductiekosten, terwijl rijkere landen op een vergelijkbare basis zouden bijdragen.

Bovendien hebben landen in een overgangsfase betere technische bijstand nodig om aan de internationale normen te kunnen voldoen.

Toezicht en handhaving

Het zwakste aspect van internationale milieuconventies ligt misschien wel in de tenuitvoerlegging en handhaving ervan.Partijen bij internationale overeenkomsten vinden externe toezicht- en handhavingssystemen over het algemeen onaanvaardbaar en willen het toezicht zelf in handen houden. De op deze wijze verzamelde informatie kan onvolledig of onnauwkeurig zijn als gevolg van verschillende controlemethoden en -normen.

Er is enige vooruitgang geboekt met de instelling van het milieuprestatiebeoordelingsprogramma van de OESO, dat voornamelijk ten doel heeft landen te helpen hun prestaties te verbeteren door middel van peer review. Voor Europese landen buiten de OESO zullen soortgelijke programma’s voor de evaluatie van milieuprestaties worden uitgevoerd in het kader van de VN-ECE. Maar milieuprestatie-evaluaties zijn tijdrovend en afhankelijk van de bereidheid van landen om eraan deel te nemen.

De VN-ECE controleert momenteel de naleving van elk van haar instrumenten en zal haar bevindingen voorleggen aan de ondertekenaars ervan of aan de partijen. Het CLRTAP-protocol van 1994 inzake verdere vermindering van zwavelemissies voorziet in de oprichting van een formeel uitvoeringscomité om de kwestie van de naleving voortdurend in het oog te houden.

Als uit het toezicht blijkt dat een partij de verplichtingen van een internationaal verdrag niet nakomt, kan er echter weinig worden gedaan bij gebrek aan doeltreffende handhavingsmechanismen. Uiteindelijk is het misschien alleen de publieke opinie die druk kan uitoefenen op staten om krachtiger te reageren op milieu-uitdagingen, om deel te nemen aan verdragen en om hun milieuverplichtingen na te komen. Maar het publiek moet veel ruimere toegang krijgen tot informatie over internationale verdragen en overeenkomsten en de doeltreffendheid daarvan, een gebied waarop de betrokkenheid van het publiek en het parlement traditioneel minimaal is geweest.

2.2 EU-milieubeleid – verwezenlijkingen en beperkingen

Inleiding

Een van de sterkste punten van de Europese Unie is dat zij – in tegenstelling tot andere internationale organisaties – een wetgevend lichaam is. Wanneer zij als wetgever optreedt, zijn haar richtlijnen, verordeningen en besluiten bindend voor de lidstaten en kunnen zij door het Hof van Justitie van de EU worden gehandhaafd.

Deze wetgevings- of “commando- en controle”-aanpak heeft de afgelopen 20 jaar de basis gevormd van het milieubeleid van de EU. Er zijn nu meer dan 300 richtlijnen en verordeningen die een antwoord moeten bieden op een breed scala van problemen, waaronder veel (maar niet alle) van de twaalf prioritaire problemen die in Europa’s milieu worden genoemd.(1)
EU-wetgeving heeft betrekking op

• water, luchtverontreiniging en geluidhinder
• afvalbeheer
• schadelijke stoffen
• radioactiviteit
• bescherming van de natuur en het landschap
• mondiale vraagstukken
• milieueffectrapportage en toegang tot informatie

De snelle ontwikkeling van het milieubeleid van de EU wordt weergegeven in figuur 1.

Figuur 1: Jaarlijks aangenomen EU-milieuwetgeving

De invloed van de milieuwetgeving van de Gemeenschap reikt veel verder dan de grenzen van haar huidige twaalf lidstaten. Nog voordat sommige van hen volwaardig lid zijn van de EU, passen alle zeven landen van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) de hoofdlijnen van het milieubeleid van de EU toe, na de vorming van de Europese Economische Ruimte (EER) in 1993. De EER breidt de interne markt van de EU en het daarmee samenhangende beleid uit tot in totaal 19 landen, die zich uitstrekken van de Noordpool tot de Middellandse Zee.

In Midden- en Oost-Europa (LMOE) vereisen de associatie-overeenkomsten met Polen, Hongarije, de Tsjechische Republiek, Slowakije, Bulgarije en Roemenië enige vooruitgang in de richting van EU-milieunormen. Het uiteindelijke EU-lidmaatschap van de kandidaat-landen van Midden- en Oost-Europa zal de volledige toepassing van de communautaire milieuwetgeving vereisen (zij het in sommige gevallen met lange overgangsperioden).Voor een aantal milieuprojecten en -programma’s in de regio is reeds aanzienlijke financiële steun beschikbaar via het PHARE-programma van de EU.

Sinds 1973 heeft de milieuwetgeving van de EU zich ontwikkeld binnen een kader dat door reeksen milieuactieprogramma’s is vastgesteld. In deze programma’s wordt periodiek uiteengezet hoe de EU haar milieubeleid en milieuwetgeving in de komende vier of meer jaren denkt te ontwikkelen. Het vijfde programma, getiteld “Op weg naar duurzame ontwikkeling: Een beleidsplan en actieprogramma van de Europese Gemeenschap op het gebied van het milieu en duurzame ontwikkeling – werd in 1992 gepubliceerd.(2) Het bevat een nieuwe aanpak van de milieu-uitdagingen waarmee Europa in de periode tot het jaar 2000 wordt geconfronteerd, en wordt nader beschreven in paragraaf 3.3 hieronder.

Het uitgangspunt voor het vijfde programma is dat de traditionele aanpak van de EU om het milieu te beschermen, zijn beperkingen heeft. Het valt buiten het bestek van dit document om een volledige evaluatie van het milieubeleid van de EU na te streven, maar er kunnen wel enkele voorlopige conclusies worden getrokken. Enkele van de opmerkelijkste successen van de EU worden opgesomd in kader 5.

Kader 5: Resultaten van de EU-milieuwetgeving

• de invoering van een systeem voor de beoordeling van alle nieuwe chemische stoffen voordat zij op de markt worden gebracht; strengere normen voor zwem- en drinkwater in de gehele Gemeenschap door de toepassing van de Richtlijnen 76/160 en 80/778;
• verbetering van de plaatselijke luchtkwaliteit door vermindering, in vele gebieden, van de verontreiniging door rook en zwaveldioxide (Richtlijn 80/779)
• vermindering van schadelijke uitlaatemissies zoals lood, stikstofoxiden, koolwaterstoffen en koolmonoxide van afzonderlijke voertuigen;
• de invoering in de Seveso-richtlijn 82/501 van maatregelen om zware industriële ongevallen te voorkomen en de gevolgen van dergelijke ongevallen te beperken;
• de invoering in de gehele Gemeenschap van een milieu-effectbeoordelingssysteem voor grote ontwikkelingsprojecten die aanzienlijke gevolgen hebben voor het milieu.

Beperkingen van het huidige milieubeleid van de EU

Ondanks deze resultaten heeft de Commissie zelf de zwakke punten van het milieubeleid van de EU erkend en onderneemt zij stappen om de zaken te verbeteren.

In de afgelopen twintig jaar heeft de EU-wetgeving zich ad hoc ontwikkeld volgens een verschuivende beleidsagenda.Afzonderlijke richtlijnen zijn soms het gevolg van een gebrek aan adequate wetenschappelijke gegevens en/of onbevredigende politieke compromissen. Als gevolg daarvan zijn er aanzienlijke hiaten in de dekking;

wetgeving stelt soms ontoereikende doelstellingen;

wetgeving richt zich op individuele milieucompartimenten in plaats van op het milieu als geheel.

Bovendien wordt het effect van veel onderdelen van de wetgeving ernstig verzwakt door een ontoereikende tenuitvoerlegging en handhaving.

Gaten in de dekking

• De Gemeenschap is er tot dusver niet in geslaagd een bevredigend antwoord van de EU op het probleem van de wereldwijde klimaatverandering te ontwikkelen. Hoewel de EU als geheel zich ertoe heeft verbonden de uitstoot van kooldioxide tegen het jaar 2000 te verminderen tot het niveau van 1990, is op communautair niveau nog geen duidelijke strategie overeengekomen om dit te bereiken. De informatie waarover de Commissie beschikt met betrekking tot de huidige programma’s van de Lid-Staten inzake CO2-uitstoot en -reductie is beperkt, ondanks de eisen van Richtlijn 93/389/EEG tot instelling van een bewakingssysteem voor de uitstoot van CO2. Niettemin blijkt uit deze informatie dat de stabilisatieverplichting niet kan worden nagekomen zonder verdere verminderingen dan die welke zijn gepland. Intussen zijn de voorstellen van de Commissie voor een koolstof/energieheffing vastgelopen in de Raad, en een EU-aanpak voor de beperking van de emissies van een ander belangrijk broeikasgas – methaan – moet nog worden ontwikkeld.
• Er is slechts een begin gemaakt met de aanpak van het probleem van de slechte luchtkwaliteit in de steden. Richtlijnen tot vaststelling van luchtkwaliteitsnormen voor lood, rook, zwaveldioxide en stikstofdioxide zijn een belangrijke eerste stap (hoewel de doeltreffendheid ervan is beperkt door inadequate controle en inconsistente meetmethoden). Er zijn maatregelen nodig om een breed scala van andere verontreinigende stoffen met ernstige gevolgen voor de gezondheid, zoals zwevende deeltjes, benzeen en polyaromatische koolwaterstoffen, aan te pakken. In een ontwerp-kaderrichtlijn inzake luchtkwaliteit worden nieuwe maatregelen voor deze en andere stoffen voorgesteld, maar hierover moet nog overeenstemming worden bereikt.
• Voor slechts een handvol stoffen zijn emissiegrenswaarden en kwaliteitsnormen voor gevaarlijke stoffen in water vastgesteld in “dochterrichtlijnen” die in het kader van Richtlijn 76/464/EEG zijn ontwikkeld. De Commissie heeft een prioriteitenlijst van 129 van deze chemische stoffen opgesteld, maar de vigerende EU-wetgeving bestrijkt slechts 17 van deze stoffen.
• Andere opmerkelijke lacunes zijn het ontbreken van een allesomvattende aanpak van het ernstige probleem van bodemverval – zowel wat erosie als verontreiniging betreft. Tot dusverre is er ook geen EU-verplichting voor de lidstaten en de industrie om een register van verontreinigende emissies in te stellen, met een lijst van alle verontreinigende stoffen die industriële installaties in het kader van hun activiteiten in het milieu uitstoten.

Beperkte doelstellingen van sommige EU-wetgeving

Naast deze lacunes in de dekking gaan veel onderdelen van de EU-wetgeving niet ver genoeg om werkelijk doeltreffend te zijn.

• Het belangrijkste antwoord van de EU op het probleem van de verzuring is Richtlijn 88/609/EEG van 1989 ter beperking van de uitstoot van SO2 en NOx door grote stookinstallaties. In de richtlijn worden niet alleen emissienormen voor nieuwe installaties vastgesteld, maar worden de afzonderlijke Lid-Staten ook verplicht de emissies van bestaande installaties geleidelijk met verschillende hoeveelheden te verminderen, zodat de totale uitstoot van SO2 in de EU tegen 2003 met 58 % moet zijn verminderd. Uit recent onderzoek naar de “kritische belasting” – het niveau van verontreiniging dat bepaalde ecosystemen kunnen verdragen zonder verdere schade te lijden – blijkt dat de doelstellingen van de richtlijn te laag zijn om aanhoudende schade aan de bossen, meren en rivieren van Europa te voorkomen; bovendien weerspiegelen de emissiereducties die van bepaalde lidstaten worden geëist, niet hun relatieve bijdrage aan de verzuringsschade.
• Zowat 70% van het drinkwater in de Gemeenschap is afkomstig van grondwaterbronnen, maar zoals in Europa’s milieu wordt vermeld, heeft het grondwater nog steeds te lijden van verontreiniging die in de meeste gevallen onomkeerbaar is. Richtlijn 80/68/EEG van de EU betreffende de bescherming van het grondwater veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen is er niet in geslaagd deze tendens om te buigen. De eisen van de richtlijn inzake de beheersing van lozingen, met name uit diffuse bronnen, en inzake toezicht en rapportage zijn niet krachtig genoeg om verdere schade te voorkomen.

Enkele-mediumbenadering

De milieuwetgeving van de EU is er in het algemeen op gericht geweest emissies in afzonderlijke milieucompartimenten – lucht, water en (in veel mindere mate) bodem – te beheersen of de kwaliteit ervan te beschermen. Deze “één medium”-benadering gaat voorbij aan het feit dat het milieu als een geheel moet worden beschouwd: beheersing van de emissies in één medium kan vaak resulteren in een verschuiving van de verontreiniging naar een ander medium. Zo kan bijvoorbeeld de vermindering van de uitstoot van zuren uit de schoorstenen van grote stookinstallaties door de installatie van rookgasontzwavelingsapparatuur (FGD) leiden tot een toename van de water- of bodemverontreiniging. Geïntegreerde bestrijding van verontreiniging (IPC) is daarentegen gericht op vermindering van de verontreiniging van het milieu als geheel. De voorgestelde EU-wetgeving die de lidstaten verplicht een systeem van geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC) in te voeren, moet nog door de lidstaten worden goedgekeurd.

Tekortkomingen bij de tenuitvoerlegging en handhaving

Een essentiële voorwaarde voor doeltreffendheid is dat de wetgeving naar behoren wordt uitgevoerd en gehandhaafd in de praktijk.Het niet uitvoeren van de eisen van de EU-milieurichtlijnen is thans een ernstig probleem. In 1993 kwam het aantal vermoedelijke inbreuken op milieurichtlijnen – bijna 400 – op de tweede plaats, na die met betrekking tot de interne markt.(3)

Tot de belangrijkste wetgevingsteksten die niet naar behoren ten uitvoer zijn gelegd, behoren Richtlijn 79/409 inzake het behoud van de vogelstand, Richtlijn 85/337 inzake milieu-effectbeoordeling, en verscheidene richtlijnen inzake water en afval.

Een essentiële eerste stap in de richting van een striktere tenuitvoerlegging is een betere beschikbaarheid van informatie over ontwikkelingen in elke Lid-Staat. De enige lidstaat waar een onafhankelijke, regelmatige en volledige evaluatie wordt uitgevoerd van de wijze waarop alle onderdelen van de EU-milieuwetgeving worden uitgevoerd en van het effect ervan op de praktijk, is het VK.(4)

Veel milieurichtlijnen bevatten uiteenlopende eisen dat de regeringen regelmatig aan de Commissie verslag uitbrengen over de wijze waarop zij de wetgeving ten uitvoer leggen. Het kan echter voorkomen dat deze verslagen slechts zelden, onvolledig of helemaal niet worden opgesteld. Het gevolg is dat zowel de Commissie als het grote publiek verstoken blijft van informatie die van essentieel belang is om de doeltreffendheid van de EU-wetgeving te meten. De gestandaardiseerde rapportagerichtlijn 91/692 tracht de rapportageverplichtingen van de lidstaten op een solidere leest te schoeien, maar het valt nog te bezien hoe doeltreffend dit zal zijn.

Bij gebreke van dergelijke basisinformatie heeft de Commissie zich genoodzaakt gezien te vertrouwen op klachten van andere lidstaten, leden van het Europees Parlement, bedrijven, NGO’s of particulieren als basis voor handhavingsmaatregelen.

Op grond van haar Verordening (EEG) nr. 110/90 tot instelling van een algemeen kader voor informatie Of het agentschap uiteindelijk al dan niet een formele rol krijgt bij het toezicht op en de handhaving van de EU-wetgeving, lijkt het van essentieel belang dat het agentschap vergelijkende evaluaties van de beleidsuitvoering uitvoert om de Commissie en de lidstaten informatie en richtsnoeren te verschaffen over de doeltreffendheid van verschillende beleidsmaatregelen en benaderingen.