De Grote Depressie vormde een keerpunt in de begrotingsgeschiedenis van Amerika. Vóór de jaren dertig waren evenwichtige federale begrotingen waarin de belastingopbrengsten hoger waren dan de uitgaven de norm, maar daarna zijn zij zeldzaam geworden. De ononderbroken reeks van begrotingen die van het begrotingsjaar 1931 tot het begrotingsjaar 1947 niet in evenwicht waren, luidde het overwicht van de tekortbegrotingen in de tweede helft van de twintigste eeuw in. In tegenstelling tot de periode na de Tweede Wereldoorlog werd het begrotingsbeleid in het Depressietijdperk echter pas laat beïnvloed door de nieuwe Keynesiaanse economische theorieën.
De begroting ging van een overschot van 734 miljoen dollar in het fiscale jaar 1929 naar een tekort van 2,7 miljard dollar in het fiscale jaar 1932. President Herbert Hoover beschouwde tekorten aanvankelijk als een noodzaak op korte termijn terwijl de economie een correctie onderging. Onder zijn leiding verlaagde het Congres de belastingen, verhoogde de uitgaven voor openbare werken en zette leningsprogramma’s op ter ondersteuning van openbare werken en werkloosheidsbestrijding op staats- en plaatselijk niveau. Deze maatregelen waren volstrekt onvoldoende om het herstel te stimuleren, maar Hoover weerhield zich van grootschalige uitgaven voor tekorten uit angst een grote overheid te creëren. Bovendien probeerde de belastingverhogende Revenue Act van 1932 tevergeefs de budgettaire orthodoxie te herstellen, zodat het lenen door de overheid het bedrijfsleven niet zou verdringen op de krappe kredietmarkten. De vermindering van de koopkracht verergerde alleen maar de economische achteruitgang, met als gevolg dat het tekort hardnekkig hoog bleef.
Hoover kwam het vaakst onder vuur te liggen, niet vanwege de ontoereikendheid van zijn tekortuitgaven, maar vanwege de overdaad ervan. Bedrijfsleiders vreesden dat onevenwichtige begrotingen ernstige inflatoire gevolgen zouden hebben als de overheid de geldhoeveelheid zou uitbreiden om minder te hoeven lenen. Voor het grote publiek waren tekorten het bewijs van extravagantie en wanbeheer van de overheid. In de presidentsverkiezingen van 1932 werd de Democratische kandidaat Franklin D. Roosevelt er dan ook door economische en politieke overwegingen toe gebracht te beloven dat zijn regering de begroting in evenwicht zou brengen.
De kernideeën van wat bekend is geworden als het keynesianisme – dat consumptie in plaats van investeringen de economische groei aanjaagde en dat overheidsuitgaven de koopkracht van de massa konden stimuleren wanneer de particuliere economie in een recessie verkeerde – hadden maar weinig aanhangers. In de jaren 1890 was Simon Patten, econoom aan de Universiteit van Pennsylvania, een pionier op het gebied van het idee dat meer consumptie de basis vormde voor economische welvaart, een opvatting die later werd gepropageerd door zijn studenten Wesley Mitchell en Rexford Tugwell, en door de journalist Stuart Chase in de jaren 1920 en 1930. Ondertussen zetten lekenanalisten William Truffant Foster en Waddill Catchings in een aantal populaire traktaten, zoals Plenty (1925), Business without a Buyer (1927), en The Road to Plenty (1928), de conventionele economische overtuiging dat consumptie het resultaat was van productie, op zijn kop. Verder betoogden zij dat overheidsuitgaven het beste middel waren om recessie tegen te gaan wanneer veel mensen geen privé-inkomen hadden om uit te geven. De Britse econoom John Maynard Keynes propageerde soortgelijke opvattingen in werken als The Means to Prosperity (1933). “Te mooi om waar te zijn – je kunt niet iets voor niets krijgen”, had Roosevelt in de kantlijn van zijn exemplaar van The Road to Plenty opgemerkt. Hij was evenmin onder de indruk van Keynes, die hij na hun ontmoeting in 1934 “eerder een wiskundige dan een politiek econoom” noemde.
Niettemin had Roosevelt niet meer succes dan Hoover bij het in evenwicht brengen van de begroting. New Deal nooduitgaven voor openbare werken, noodhulp en plattelandsprogramma’s dreven de federale uitgaven op tot $6,6 miljard in het fiscale jaar 1934 en $8,2 miljard in het fiscale jaar 1936, ruim boven Hoovers grootste begroting van $4,7 miljard in het fiscale jaar 1932. De belastinginkomsten konden deze uitbreiding niet dekken in een depressieve economie, zodat het tekort groeide tot 4,3 miljard dollar in het fiscale jaar 1936, vergeleken met 2,6 miljard dollar in Hoover’s fiscale jaar 1933 begroting. Roosevelt, zijn verkiezingsbelofte indachtig, beschouwde de tekorten van de New Deal eerder als een schande dan als een instrument voor herstel. Dienovereenkomstig verhoogde hij herhaaldelijk belastingen – zowel directe als indirecte belastingen – en gaf hij niet graag geld uit. Het is veelbetekenend dat het Congres na het veto van de president een krediet van 2,2 miljard dollar goedkeurde voor de onmiddellijke uitbetaling van de bonus voor de veteranen van de Eerste Wereldoorlog, waardoor het begrotingstekort van 1936 het grootste tekort werd dat door de New Deal werd veroorzaakt. De ware maatstaf voor het fiscale activisme van de New Deal was niet het werkelijke tekort, maar het tekort bij volledige werkgelegenheid dat zou zijn ontstaan indien de economie haar volledige potentieel had benut. Deze hypothetische index maakt een onderscheid tussen opzettelijk beleid en het effect van de verminderde economische activiteit op de belastinggrondslag. Hieruit blijkt dat slechts vier New Deal begrotingen – de begrotingsjaren 1934, 1936, 1939 en 1940 – expansieve tekorten vertoonden, terwijl de andere begrotingen geen grotere stimulans gaven dan Hoovers begrotingen van de begrotingsjaren 1930 tot 1932. Bovendien had Roosevelt, in tegenstelling tot Hoover, grotere tekorten kunnen hebben zonder bang te hoeven zijn dat de rente zou worden opgedreven, omdat de vroege New Deal het monetaire en kredietbeleid had bevrijd van controle door de Federal Reserve.
In 1937 was Roosevelts fiscale orthodoxie aanleiding om de begroting voor het fiscale jaar 1938 sluitend te maken als voorzorgsmaatregel tegen inflatie, vooruitlopend op een volledig herstel. De vermindering van de federale uitgaven viel samen met de eerste inning van de sociale-zekerheidsbijdragen, die de koopkracht aan de economie onttrokken, en de verstrakking van het monetaire beleid. Het gecombineerde effect van deze drie acties deed de herstellende economie in een diepe recessie belanden. Roosevelt stond nu voor de grimmige keuze om vast te houden aan de orthodoxie of zich een weg uit de recessie te spenderen. Conservatieve adviseurs onder leiding van minister van Financiën Henry Morgenthau drongen erop aan dat een sluitende begroting van vitaal belang was om het vertrouwen van het bedrijfsleven te herstellen. Omgekeerd waarschuwde de voorzitter van de Federal Reserve, Marriner Eccles, een oude voorstander van een anticyclisch beleid, dat alleen uitgaven met een tekort de koopkracht in de economie zouden herstellen. De pogingen om het herstel te bespoedigen door het bedrijfsleven gunstig te stemmen, hadden “geen vruchten afgeworpen, noch in dollartermen, noch in goodwill”, zei hij tegen Roosevelt. Eens een eenzame stem, bevond Eccles zich nu in het centrum van een groep liberale New Dealers die door de recessie tot dezelfde zaak waren bekeerd. Hiertoe behoorden kabinetsleden als Harry Hopkins, Harold Ickes en Henry Wallace, alsmede jongere ambtenaren verspreid over de federale bureaucratie, zoals Laughlan Currie, Mordecai Ezekiel, Leon Henderson en Aubrey Williams. Zij vonden theoretische rechtvaardiging in Keynes’ recent gepubliceerde meesterwerk, General Theory of Employment, Interest, and Money (1936), waarin werd betoogd dat in geavanceerde industriële economieën permanente tekorten nodig waren om consumptie en volledige werkgelegenheid te stimuleren.
De strijd om het oor van de president eindigde in een overwinning voor de spenders. Hoewel hij niet overtuigd was van permanente tekorten, nam Roosevelt Keynesiaanse remedies tegen de recessie aan en rechtvaardigde deze met Keynesiaanse retoriek. In april 1938 beval hij het Congres aan om 3 miljard dollar uit te trekken voor noodbestedingen en kredietprogramma’s zonder bijbehorende belastingverhogingen om “de koopkracht van de natie” te stimuleren. De federale uitgaven stegen daardoor zowel in het fiscale jaar 1939 als in het fiscale jaar 1940 tot meer dan 9 miljard dollar, en het tekort groeide van 0,1 miljard dollar in het fiscale jaar 1938 tot 2,8 miljard dollar in het fiscale jaar 1939.
In schril contrast met de vroege New Deal, nam de latere New Deal het uitgeven van tekorten over als haar belangrijkste wapen tegen recessie. Presidentiële verklaringen waarin tekorten routinematig werden gerechtvaardigd als noodzakelijk om onderconsumptie te compenseren, hielpen om de antipathie van het publiek tegen onevenwichtige begrotingen te breken. Tegen 1940 waren belangrijke sociaal-economische groeperingen, waaronder boeren en georganiseerde arbeiders, fiscaal activisme als essentieel gaan beschouwen. Het uitgeven van tekorten kreeg ook intellectuele legitimiteit door de groeiende acceptatie van de Keynesiaanse doctrine onder professionele economen. De triomf van het nieuwe denken was echter verre van compleet. Bij gebrek aan een strategie om het vereiste niveau van compenserende financiering te bepalen, waren de New Deal tekorten van de begrotingsjaren 1939 en 1940 te klein om een volledig herstel te bewerkstelligen, dat moest wachten op de uitbreiding van de defensie-uitgaven in 1941. Bovendien had een coalitie van Republikeinen en conservatieve Democraten zich door de liberale ommekeer in de door de recessie getroffen tussentijdse verkiezingen van 1938 aangemoedigd om in 1939 verlagingen van de New Deal kredieten door te voeren. Voor deze groep waren tekorten een politiek kwaad geworden als de belichaming van big government.
Amerika’s ervaring in de Tweede Wereldoorlog institutionaliseerde uiteindelijk het uitgeven van tekorten als nationaal economisch beleid. Gedreven door militaire behoeften schoot het federale tekort omhoog van 6,2 miljard dollar in het fiscale jaar 1941 tot 57,4 miljard dollar in het fiscale jaar 1943. De combinatie van enorme tekorten en een dramatische groei van de economie met 56% tussen 1941 en 1945 leek de Keynesiaanse theorie te rechtvaardigen, zelfs in de ogen van bedrijfsleiders. Dit was de basis voor de goedkeuring van de Employment Act van 1946, die Roosevelts economische erfenis consolideerde. Net als het fiscale beleid van de New Deal was de wetgeving onnauwkeurig en beperkt, met name omdat zij geen volledige werkgelegenheid garandeerde. Niettemin werd de verplichting van de federale regering om recessie en stijgende werkloosheid te bestrijden formeel vastgelegd en werd de president aangesteld als de manager van de welvaart. In wezen was de prioriteit van het begrotingsbeleid veranderd van het beschermen van de kapitaalmarkten in 1932 in het beschermen en scheppen van banen in 1946, en het uitgeven van tekorten was het essentiële instrument geworden om dit nieuwe doel te bereiken.
Zie ook: ECONOMIE, AMERIKAANS; KEYNES, JOHN MAYNARD; KEYNESIAN ECONOMICS.
BIBLIOGRAPHY
Brinkley, Alan. Het einde van de hervorming: New Deal Liberalism in Recession and War. 1995.
Ippolitto, Dennis S. Uncertain Legacies: Federal Budget Policy from Roosevelt to Reagan. 1990.
Morgan, Iwan. Deficit Government: Taxes and Spending in Modern America. 1995.
Stein, Herbert. The Fiscal Revolution in America, 2nd rev. edition. 1996.
Iwan Morgan