Door: Kathy L. Nusslock
Openbare schooldistricten en particuliere scholen binnen het district hebben vaak een omstreden relatie als het gaat om het vervoer van leerlingen van en naar school. In een recente uitspraak van een federaal hof van beroep werd bevestigd dat het Milwaukee Public School District (“MPS”) de “Equal Protection Clause” van de Grondwet niet schond door gratis vervoer te verstrekken aan leerlingen van openbare scholen die bepaalde scholen bezoeken, maar dit vervoer niet beschikbaar te stellen aan leerlingen van particuliere scholen die zich in dezelfde situatie bevinden. Het Hof weigert in te gaan op de vraag of het beleid in overeenstemming is met Wis. Stat. § 121.54, waardoor mogelijk nog meer geschillen over het beleid voor de staatsrechter zullen komen. De rechtbank achtte ook het beleid van MPS om particuliere scholen te verplichten voor 1 juli de namen door te geven van leerlingen die een bus nodig hebben op het eerste gezicht grondwettelijk. Het Hof vond echter geen rationele basis om leerlingen die na de deadline naar het district zijn verhuisd of zijn overgeplaatst anders te behandelen, enkel op basis van de vraag of ze naar een particuliere of openbare school gaan. Deze laatste kwestie werd terugverwezen naar de rechtbank voor verder feitenonderzoek. Opmerkelijk is dat de dissent “geen rationele basis” vond voor beide beleidsmaatregelen en van mening was dat de MPS-regel in strijd is met de “Equal Protection Clause”. We verwachten dat de krachtige taal van de dissenting opinion bijdraagt aan de waarschijnlijkheid van aanvullende rechtszaken over de aard van het vervoer dat openbare schooldistricten moeten bieden aan leerlingen van particuliere scholen.
Een korte geschiedenis van het vervoer van leerlingen van particuliere scholen door openbare scholen
De spanning tussen openbare en particuliere scholen over het vervoer van leerlingen is verankerd in de rechtsgeschiedenis van Wisconsin. In 1962 oordeelde het Hooggerechtshof van Wisconsin dat de staatsgrondwet de besteding van openbare middelen voor het vervoer van kinderen naar parochiale en particuliere scholen verbood. Deze uitspraak leidde rechtstreeks tot een wijziging van de grondwet van Wisconsin in 1967 om te bepalen dat “niets in deze grondwet de wetgever zal verbieden om te voorzien in de veiligheid en het welzijn van kinderen door te voorzien in het vervoer van kinderen van en naar elke parochiale of particuliere school of instelling voor onderwijs.”
De wetgevende macht van Wisconsin reageerde hierop door de statuten voor het schoolvervoer te wijzigen om elk schoolbestuur te verplichten vervoer van en naar openbare en particuliere scholen te verzorgen voor alle leerlingen die in het district wonen en twee mijl of meer van hun school wonen. De schooldistricten mogen ruimere vervoersdiensten aanbieden, maar er moet een redelijke uniformiteit zijn wat betreft de minimumafstand waarover leerlingen die een openbare of particuliere school bezoeken, moeten worden vervoerd. De vervoersopdracht sluit kinderen uit die in steden wonen die door openbaarvervoersystemen worden bediend. Onder deze “stadsoptie,” zijn schooldistricten in steden met openbaar vervoer niet verplicht om gratis leerlingenvervoer aan te bieden.
De wetgeving van 1967 leidde tot verdere rechtszaken. In een vroege zaak waarin de nieuwe wettelijke regeling werd geïnterpreteerd, legde het Hooggerechtshof van Wisconsin uit dat het doel van de nieuwe wetgeving “was om te bepalen dat waar vervoer wordt aangeboden, hetzij verplicht of vrijwillig, dit op een redelijk uniforme basis moet gebeuren voor kinderen die openbare of particuliere scholen bezoeken.” Dit betekent niet dat het openbare schooldistrict verplicht is de leerling van de particuliere school fysiek te vervoeren, zelfs indien fysiek vervoer wordt verstrekt aan de leerling van de openbare school. Het schooldistrict heeft het recht om vervoerstaken uit te besteden aan de ouders en voogden van particuliere scholieren.
MPS Policy No. 4.04
MPS heeft de “stadsoptie” uitgeoefend en biedt vervoer aan naar scholen in het Milwaukee-gebied. Er zijn twee primaire soorten openbare scholen in het MPS-systeem: (1) stadsscholen, die speciale cursussen aanbieden, zoals taalonderricht of internationale baccalaureaatprogramma’s, en uit het hele gebied rond Milwaukee komen; en (2) scholen in de buurt, die over het algemeen niet zulke programma’s hebben en alleen uit een bepaalde buurt komen. Soms wijst MPS bepaalde leerlingen toe aan een school buiten hun woongebied, waardoor de school een “niet-aanwezigheidsgebiedschool” wordt. De andere partij in deze rechtszaak, St. Joan Antida High School, Inc. (“St. Joan”), is een particuliere school in Milwaukee. St. Joan heeft technisch gezien een attendance area; maar in tegenstelling tot openbare attendance-area scholen, is het toegewezen gebied van St. Joan de hele stad Milwaukee.
MPS Policy 4.04 gaat over vervoer naar deze scholen. Twee delen van dat beleid werden door St. Joan aangevochten. De eerste betwisting betreft de manier waarop MPS beslist welke leerlingen in aanmerking komen voor busvervoer. Middelbare scholieren krijgen over het algemeen alleen gratis vervoer als ze twee of meer mijl van hun school wonen en “meer dan een mijl lopen van het openbaar vervoer.” Een leerling van een middelbare school in MPS die naar een school in de stad of een school buiten het schoolgebied gaat die meer dan twee mijl van zijn of haar huis woont, komt echter in aanmerking voor gratis vervoer, ongeacht de nabijheid van het openbaar vervoer; leerlingen van een particuliere school komen niet op dezelfde wijze in aanmerking. De tweede uitdaging is tegen de eis van MPS dat particuliere scholen hun rooster van aanwezigen vóór 1 juli indienen, maar geen rooster-notificatie deadline opleggen voor openbare scholen.
St. Joan’s Challenge
In 2016 heeft St. Joan een aanvraag ingediend bij MPS voor leerlingenvervoer tijdens het schooljaar 2016-17. St. Joan diende een eerste rooster van 62 studenten in op 14 mei 2016 en werkte de lijst bij met nog eens zes namen op 29 september 2016. MPS weigerde een van de 68 studenten met de bus te vervoeren, met als argument dat elk van hen binnen een mijl van het openbaar vervoer woonde en dat de zes later toegevoegde studenten na de deadline van 1 juli bekend werden gemaakt. St. Joan protesteerde, maar dekte uiteindelijk het vervoer voor haar leerlingen. St. Joan heeft vervolgens twee vorderingen tegen MPS ingesteld. De eerste vordering beweert dat de 1-mijl regel en de deadline van 1 juli in strijd zijn met de Gelijke Bescherming Clausule van het Veertiende Amendement. De tweede claim beweert dat deze beperkingen Wisconsin’s redelijke uniformiteitseis schenden.
Gelijke bescherming
Het Seventh Circuit Court of Appeals analyseerde eerst of een “strict scrutiny” toetsing van het MPS-beleid moest worden toegepast. Het Hof verwierp St. Joan’s bewering dat MPS Policy 4.04 ingreep in het recht van ouders om het onderwijs van hun kinderen te sturen door het onthouden van gratis busvervoer, een door de staat gesubsidieerd voordeel. Het Hof vond dat dit niet het geval was en oordeelde dat de jurisprudentie “geen bescherming biedt tegen een staat die met overheidsgeld openbare scholen bevoordeelt, wat – in het ergste geval – alles is wat MPS heeft gedaan”. Het Hof verwierp daarom een “strict scrutiny” benadering om Beleid 4.04 te evalueren en bepaalde dat de juiste toetsingsmaatstaf was of het beleid voldeed aan een “rationele grondslag test”. Volgens de rationele basisnorm kan een rechtbank een wetgevende classificatie alleen ongeldig verklaren als er geen rationeel verband is tussen de classificatie en een legitiem overheidsdoel.
Het Hof vond dat MPS legitieme belangen had bij het verminderen van overbevolking en het uitbreiden van de toegang tot het onderwijs in MPS-scholen. “Met die doelen voor ogen heeft MPS het vervoer naar en van de scholen die haar kunnen helpen beide te doen, vergemakkelijkt. Het versoepelen van het vervoer van leerlingen van particuliere scholen (en uit het verzorgingsgebied) zou daarentegen weinig bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen van MPS. En dat onderscheid geeft MPS reden genoeg om de scholen verschillend te behandelen onder rationele toetsing.” Het Hof vond ook dat kostenbesparingen, in de context van de andere doelstellingen van MPS, een extra rationele basis vormden. “MPS kon geloven dat overbevolking en toegankelijkheid de moeite waard waren om de extra kosten op zich te nemen van het vervoer per bus van de meeste leerlingen in de stad en leerlingen die niet in de buurt komen. MPS heeft geen vergelijkbare reden om die kosten op zich te nemen voor privéleerlingen en leerlingen uit de regio die wel aanwezig zijn. Dus MPS maakte de rationele keuze: meer betalen om het busvervoer uit te breiden naar scholen die overbevolking kunnen verminderen en toegang tot het programma kunnen bevorderen, maar niet naar scholen die waarschijnlijk minder hetzelfde rendement opleveren.”
Wisconsin’s Uniformity Requirement
St. Joan betoogde dat Wis. Stat. § 121.54 MPS uitsluit van een beroep op de beweerde rationele grondslagen, waarbij het Hof er in wezen op aandringt om te vinden dat MPS’ Beleid 4.04 duidelijk en dramatisch een duidelijke staatsrechtelijke vereiste schond of een, § 121.54’s uniformiteitseis is niet ‘duidelijk’ en bij gebrek aan die duidelijkheid, “zien we niet wat MPS ‘duidelijk en dramatisch’ schond.” De dissent, daarentegen, vond geen rationele basis voor het beleid. “MPS biedt vervoer aan voor leerlingen van openbare middelbare scholen die voldoen aan de twee-mijlsregel, maar niet voor hun tegenhangers van particuliere middelbare scholen. Het heeft de stadsoptie ingeroepen op discriminerende voorwaarden die uitdrukkelijk verboden zijn door de wet. That’s an irrational policy choice as a matter of law.”
Open Questions Inviting Further Litigation
Het Hof weigerde expliciet in te gaan op verschillende kwesties, en nodigde litiganten uit om verdere definitie te zoeken bij de rechtbanken van de staat Wisconsin. Ten eerste erkende het Hof dat de één-mijl-regel “effectief busvervoer ontzegt aan de meeste leerlingen van St. Joan”. Het Hof weigerde echter “namens de rechtbanken van Wisconsin te spreken over de vraag of dat resultaat ‘redelijk’ is als het gaat om lokaal busbeleid”. Het Hof weigerde ook te overwegen of de 1-mijl regel in overeenstemming is met de Wis. Stat. §121.54, en stelde dat “die vraag niet aan ons is voorgelegd en dat het antwoord, hoe onduidelijk ook, van de rechtbanken van Wisconsin moet komen.”
Ten slotte vond het Hof dat een deadline voor het inroosteren op het eerste gezicht grondwettelijk was, maar vond “geen rationele basis” voor het verschillend behandelen van leerlingen die naar het district verhuizen in de buurt van of na de deadline voor het inroosteren, alleen op basis van de vraag of ze naar een particuliere of openbare school gaan. Het Hof concludeerde dat verder feitenonderzoek nodig was om vast te stellen hoe MPS de deadline van 1 juli handhaafde en verwees deze beperkte kwestie terug naar de rechtbank voor verdere behandeling.
Conclusie
Publieke schooldistricten worden vaak aangevochten over hun vervoersbeleid of de toepassing van dat beleid. St. Joan Antida v. MPS bevestigt de bevoegdheid van het openbare schooldistrict om zijn beleid zo op te stellen dat legitieme doelen worden bereikt. Echter, St. Joan Antida v. MPS herinnert het openbare schooldistrict eraan dat Wis. Stat. § 121.54 een redelijke uniformiteit vereist in de behandeling van leerlingen van openbare en particuliere scholen. St. Joan Antida v. MPS is ook een voorbode van aanvullende geschillen over Wisconsin schooltransportvereisten.
Als u vragen hebt over dit artikel, neem dan contact op met uw Davis|Kuelthau-advocaat, de hierboven gelinkte auteur of de gerelateerde praktijkgroepvoorzitter die hier is gelinkt.
St. Joan Antida High School, Inc. v. Milwaukee Public School District, No. 18-1673, 2019 WL 1324498, – F.3d -, (7th Cir. Mar. 25, 2019).
St. Joan Antida, 2019, WL 1324498 **1, & 10 (Sykes dissent), citerend Reynolds v. Nusbaum, 17 Wis. 2d 148, 164, 115 N.W.2d 761, 769-70 (Wis. 1962).
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, **1 & 10 (Sykes dissent), citerend Wis. Const. art. I, §23.
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, *10 (Sykes dissent), citerend Wis. Stat. § 121.54(2)(a), (b).
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, *10 (Sykes dissent), onder verwijzing naar Wis. Stat. § 121.54(2)(c).
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, **1 & 11 (Sykes dissent), citerend Wis. Stat. § 121.54(1)(c).
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, *11 (Sykes dissent), onder verwijzing naar Cartwright v. Sharpe, 40 Wis.2d 494, 162 N.W.2d 5 (1968).
Providence Catholic School v. Bristol School District No. 1, 231 Wis. 2d 159, 605 N.W.2d 238 (Ct. App. 1999).
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, *1.
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, *4.
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, *6, onder verwijzing naar Idaho Dep’t. of Employment v. Smith, 434 U.S. 100, 101 (1977)
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, *7 (citaten weggelaten).
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, *8.
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, *14 (nadruk in origineel).
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, *8.
St. Joan Antida, 2019 WL 1324498, **9-10.