Twee jaar geleden verlaagden president Donald Trump en de Republikeinen in het Congres het tarief van de vennootschapsbelasting van 35 procent naar 21 procent via de Tax Cuts and Jobs Act van 2017 (TCJA). Destijds beweerde de regering-Trump dat haar verlagingen van de vennootschapsbelasting het gemiddelde inkomen van huishoudens in de Verenigde Staten met 4000 dollar zou verhogen. Maar twee jaar later zijn er weinig aanwijzingen dat de belastingverlaging zelfs maar begint door te sijpelen op de manieren die de voorstanders ervan beweerden.
De Trump-administratie beweerde dat haar verlagingen van de vennootschapsbelasting zich zouden vertalen in een verhoging van $ 4.000 voor het gemiddelde huishouden
Bij het verkopen van de grote verlaging van de vennootschapsbelasting aan het Congres en een sceptisch Amerikaans publiek, beweerde de Trump-administratie dat de verlagingen van de vennootschapsbelasting zich uiteindelijk zouden vertalen in hogere lonen voor werknemers. De belastingverlagingen zouden via een meerstappenproces doorsijpelen naar de werknemers. Ten eerste zou een verlaging van de vennootschapsbelasting het rendement op investeringen van bedrijven na belastingen verhogen, waardoor zij hun uitgaven voor investeringen zoals fabrieken, apparatuur en onderzoek en ontwikkeling massaal zouden verhogen. Deze investeringsgolf zou de gemiddelde arbeider meer en beter kapitaal geven om mee te werken, waardoor de algemene productiviteit van de Amerikaanse arbeiders aanzienlijk zou stijgen. Met andere woorden, zij zouden met elk gewerkt uur meer goederen en diensten kunnen produceren. En ten slotte zouden Amerikaanse werknemers de voordelen van hun toegenomen productiviteit kunnen opvangen door met succes te onderhandelen over hogere lonen.
Volgens de Raad van Economische Adviseurs (CEA) van president Trump zou dit proces “op middellange termijn het gemiddelde inkomen van Amerikaanse huishoudens jaarlijks in huidige dollars met ten minste $ 4.000 verhogen, conservatief.” De “optimistische” schatting van de CEA van de verhoging van het gemiddelde huishouden was $9.000. De toenmalige voorzitter van de CEA, Kevin Hassett, beweerde dat het “drie tot vijf jaar” zou duren voordat deze massale trickle-down effecten werkelijkheid zouden worden. Een aantal critici merkte op dat de beweringen van de Trump-administratie waarschijnlijk niet zouden uitkomen, deels omdat ze berustten op dezelfde aanbodzijde-economie die decennia van belastingverlagingen voor de rijken consequent in diskrediet heeft gebracht.
Deze critici benadrukten een aantal gebreken in de theorie van de CEA van de zaak. Ten eerste hielden de bedrijven grote hoeveelheden contanten aan. Ten tweede konden zij zeer goedkoop aan kapitaal komen doordat de rentetarieven gedurende bijna een decennium historisch laag waren. Ten derde waren de effectieve belastingtarieven op bedrijfsinvesteringen in de V.S., vooral op met schulden gefinancierde investeringen, reeds vrij laag, hetgeen erop wijst dat de kapitaalkosten, laat staan het aan belastingen toe te schrijven gedeelte, de bedrijfsinvesteringen nauwelijks afremden. De critici merkten op dat de grotere marktmacht van de bedrijven betekende dat de bedrijfswinsten grotendeels bestonden uit economische opbrengsten, en niet uit marginale opbrengsten van investeringen. Daarom zou een nieuwe verlaging van de vennootschapsbelasting, zelfs indien doeltreffend, waarschijnlijk worden doorgegeven aan de aandeelhouders in plaats van opnieuw te worden geïnvesteerd door de bedrijven die de belastingverlaging ontvangen. Critici benadrukten verder dat zelfs als de belastingverlagingen tot een investeringsgolf zouden leiden die de productiviteit zou verhogen, het verre van duidelijk zou zijn of werknemers in staat zouden zijn om de winsten te benutten, gezien de machtsongelijkheid tussen Amerikaanse werknemers en werkgevers.
De beloofde hausse in bedrijfsinvesteringen heeft nooit plaatsgevonden
In het jaar na de belastingverlaging stegen de bedrijfsinvesteringen, maar lang niet zo sterk als de voorspellingen van de voorstanders van de belastingverlaging zouden hebben gesuggereerd. Bovendien concludeerde een studie van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) dat de relatief gezonde bedrijfsinvesteringen in 2018 werden gedreven door een sterke totale vraag in de economie – niet door de factoren aan de aanbodzijde die de voorstanders van belastingverlaging gebruikten om de belastingverlaging te rechtvaardigen. Met andere woorden, de toename van de bedrijfsinvesteringen uit de relatief zwakke periode 2015-2016 lijkt opnieuw een voorbeeld van een economische indicator die terugkeert naar meer normale niveaus.
Erger nog, de bedrijfsinvesteringen zijn recenter vertraagd. Uit de meest recente gegevens blijkt dat de particuliere niet-residentiële investeringen in het tweede kwartaal van 2019 daadwerkelijk zijn gedaald, wat bijdraagt aan een algehele vertraging van de groei. Voorzitter Jay Powell van de Federal Reserve wees op de “aanhoudende zachtheid” die in de bedrijfsinvesteringen wordt verwacht en de dalende productie in de verwerkende sector als redenen voor de recente renteverlaging door de Fed. Metingen van de investeringen die bedrijven plannen, zijn ook gedaald. Zoals analisten van het onpartijdige Tax Policy Center onlangs schreven: “Deze vertraging in de bedrijfsaankopen van fabrieken en apparatuur staat in schril contrast met de rooskleurige voorspelling van president Trump van een investeringsboom op lange termijn die zou leiden tot jaarlijkse loonstijgingen van $4.000 of meer.” Bovendien zijn de investeringen in huisvesting elk kwartaal gedaald sinds de goedkeuring van de belastingwetgeving.
In plaats van de investeringen aanzienlijk te verhogen, ging de meevaller die bedrijven ontvingen grotendeels naar het afkopen van rijke investeerders. Uit een analyse van Fortune 500-bedrijven bleek dat slechts 20 procent van de toegenomen cashflow in 2018 werd besteed aan het verhogen van kapitaaluitgaven of onderzoek en ontwikkeling. De overige 80 procent van de cashflow ging naar beleggers via terugkopen, dividenden of andere aanpassingen van de vermogensplanning. De overgrote meerderheid van de bedrijfsaandelen is in handen van de rijken, waaronder buitenlandse beleggers, en dus zijn zij de uiteindelijke begunstigden van de meevallende verlagingen van de vennootschapsbelasting.
Zeker, de grillige uitspraken van president Trump over tarieven hebben duidelijk aanzienlijke onzekerheid gecreëerd voor bedrijven, waardoor velen zich terughoudend hebben opgesteld ten aanzien van investeringen. Op dit moment is het niet mogelijk om de negatieve effecten van Trump’s misplaatste handelsoorlog te ontkoppelen van zijn belastingbeleid. Wat we wel weten, is dat bijna twee jaar na de goedkeuring van de belastingwet de investeringsgolf die de verlagingen van de vennootschapsbelasting moest rechtvaardigen en op lange termijn zelfs voor die belastingverlagingen moest betalen, gewoon niet heeft plaatsgevonden.
Bedrijfsinkomsten zijn drastisch gedaald sinds de belastingverlaging van Trump
Terwijl de beloofde voordelen van de verlagingen van de vennootschapsbelasting van Trump nog niet zijn verwezenlijkt, zijn de kosten dramatisch te zien in de gegevens over de inkomsten uit de vennootschapsbelasting. Als gevolg hiervan zijn de inkomsten uit vennootschapsbelastingen sinds de wet in december 2017 werd aangenomen, met meer dan 40 procent gedaald, wat bijdraagt aan de grootste jaar-op-jaar daling van de inkomsten uit vennootschapsbelastingen die we buiten een recessie hebben gezien. Dit heeft nog meer aan de tekorten toegevoegd dan deskundigen eerder hadden voorspeld. Het Amerikaanse ministerie van Financiën meldde dat van het fiscale jaar 2017 tot het boekjaar 2018 het federale begrotingstekort met $ 113 miljard steeg, terwijl de inkomsten uit vennootschapsbelasting met ongeveer $ 90 miljard daalden, wat goed zou zijn voor bijna 80 procent van de tekortstijging. Hoewel de Trump-administratie en het Congressional Budget Office (CBO) voorspelden dat de vennootschapsinkomsten in FY 2019 enigszins zouden opveren, is er nog geen teken dat dat gebeurt, nu 11 van de 12 maanden al zijn gerapporteerd voor FY 2019.
Perverse prikkels in de TCJA kunnen investeringen in het buitenland stimuleren in plaats van in de Verenigde Staten
Terwijl de vennootschapsbelastingtarieven werden verlaagd, heeft de belastingwet van 2017 ook de belastingregels voor overzeese winsten van Amerikaanse bedrijven grondig herzien. In feite was een van de beweerde verkooppunten van de TCJA dat de wetgeving Amerikaanse bedrijven toegang zou geven tot winsten die overzee waren “opgesloten” door het oude internationale belastingstelsel, waardoor ze meer in de Verenigde Staten konden investeren. In werkelijkheid zaten deze winsten nooit echt vast in het buitenland, en de ervaring had geleerd dat het uitbreiden van speciale lage belastingtarieven naar overzeese winsten uit het verleden de werkgelegenheid of investeringen in de Verenigde Staten niet zou stimuleren.
Erger nog, toen de TCJA door het Congres werd gejaagd, waarschuwden critici dat sommige van de belangrijkste internationale belastingbepalingen in feite nieuwe stimulansen voor Amerikaanse bedrijven zouden creëren om in het buitenland te investeren in plaats van in de Verenigde Staten. De wet vervangt het oude internationale belastingstelsel (dat ongetwijfeld zeer gebrekkig was) door een nieuw stelsel dat de overzeese winsten van Amerikaanse bedrijven in het algemeen vrijstelt van Amerikaanse belasting, waardoor ze worden bevoordeeld ten opzichte van binnenlandse winsten. De wet bevat ook twee bepalingen die bedoeld zijn om te voorkomen dat Amerikaanse bedrijven hun winsten kunstmatig in het buitenland melden om Amerikaanse belasting te ontwijken en om hen aan te moedigen immateriële activa (zoals octrooien of copyrights) in de Verenigde Staten te vestigen. Maar op grond van deze twee bepalingen – respectievelijk bekend als GILTI en FDII – kunnen bedrijven hun belastingverplichting verminderen door meer materiële activa (fabrieken, apparatuur) in het buitenland te vestigen dan in de Verenigde Staten. Daarom heeft een groep vooraanstaande belastingdeskundigen gewaarschuwd dat de opzet van de GILTI-regeling “Amerikaanse bedrijven ertoe aanzet hun reële activa (en bijbehorende banen) overzee te vestigen in plaats van in eigen land”. Het CBO sloot zich bij deze zorg aan en merkte op dat de twee belangrijkste internationale belastingbepalingen van de TCJA “de stimulans voor bedrijven om materiële activa in het buitenland te vestigen, kunnen vergroten.”
Het is nog vroeg, maar een nieuwe studie vindt aanwijzingen dat de TCJA meer investeringen overzee oplevert dan in de Verenigde Staten. Uit de studie blijkt dat sinds de invoering van de TCJA de multinationale ondernemingen die te maken hadden met hoge “repatriëringskosten” – met andere woorden, juist die ondernemingen waarvan de voorstanders beweerden dat ze hun “opgesloten liquide middelen” zouden kunnen gebruiken om in de Verenigde Staten te investeren – hun investeringen in het buitenland hebben verhoogd in plaats van in de Verenigde Staten. Verwijzend naar de stimulansen die uitgaan van de GILTI- en FDII-bepalingen, concluderen de auteurs dat deze eerste resultaten “stroken met een verklaarde doelstelling van de TCJA om de binnenlandse economische groei te stimuleren”. Als de belastingwet Amerikaanse bedrijven stimuleert om meer materiële activa in het buitenland te vestigen in plaats van in de Verenigde Staten, zou dit Amerikaanse werknemers verder benadelen.
De ballyhooed belastingverlagingsbonussen waren een fata morgana
Uit recente gegevens blijkt ten slotte dat de belastingwet niet heeft geleid tot een betekenisvolle toename van werknemersbonussen, waarmee de krachtige pr-campagne wordt ontkracht die is gevoerd door de voorstanders van de belastingverlagingen en de bedrijven die ze ontvangen.
Onmiddellijk na Trump’s belastingverlaging begonnen bedrijven bonussen aan te kondigen die werden toegeschreven aan de TCJA. Maar nieuwe gegevens tonen aan dat dit mogelijk niets meer was dan door belastingmotieven ingegeven verschuivingen in de timing. Dat komt omdat bedrijven aftrek konden nemen op bonussen die ze in 2017 en begin 2018 uitdeelden tegen het hogere belastingtarief, waardoor ze meer waard werden dan wanneer ze de bonussen later in het jaar hadden uitgedeeld. Hierdoor werden bedrijven gestimuleerd om bonussen die zij van plan waren later uit te keren, op te schuiven. Nu deze methode van belastingplanning niet langer beschikbaar is, hebben de werkgevers de waarde van de bonussen verminderd, die nu lager zijn dan hun niveau van voor de wet, waaruit blijkt dat het veelgehypte voordeel voor de werknemers illusoir was.
Conclusie
Hoewel het jaren zal duren om de effecten van een zeer grote belastingherziening volledig te ontwikkelen en te analyseren, blijkt uit de eerste twee jaar dat de verlagingen van de vennootschapsbelasting inkomsten aan de Amerikaanse schatkist onttrekken, terwijl ze weinig doen dat uiteindelijk de Amerikaanse werknemers ten goede komt. In plaats van door te sijpelen naar werknemers, hebben de belastingverlagingen van 2017 grotendeels gediend om de zakken van reeds rijke investeerders te vullen – waardoor de ongelijkheid verder toeneemt – met weinig om te laten zien.
Galen Hendricks is een onderzoeksassistent, Seth Hanlon is een senior fellow, en Michael Madowitz is een econoom bij het Center for American Progress.