Wielki Kryzys stanowił punkt zwrotny w fiskalnej historii Ameryki. Przed rokiem 1930 zrównoważone budżety federalne, w których wpływy podatkowe przewyższały wydatki, były normą, ale od tego czasu zdarzały się rzadko. Nieprzerwany ciąg niezrównoważonych budżetów, który trwał od roku fiskalnego 1931 do roku fiskalnego 1947, zapowiadał dominację budżetów deficytowych w drugiej połowie dwudziestego wieku. W przeciwieństwie jednak do okresu po II wojnie światowej, na politykę fiskalną czasów kryzysu dopiero z opóźnieniem zaczęły wpływać nowe keynesowskie teorie ekonomiczne.
Budżet przeszedł od nadwyżki w wysokości 734 milionów dolarów w roku fiskalnym 1929 do deficytu w wysokości 2,7 miliarda dolarów w roku fiskalnym 1932. Prezydent Herbert Hoover początkowo uważał deficyty za krótkoterminową konieczność, podczas gdy gospodarka przechodziła korektę. Pod jego przewodnictwem Kongres obniżył podatki, zwiększył wydatki na roboty publiczne i ustanowił programy pożyczkowe na wsparcie stanowych i lokalnych robót publicznych oraz stanowych programów walki z bezrobociem. Środki te były zupełnie niewystarczające, by pobudzić ożywienie gospodarcze, ale Hoover powstrzymał się przed wydatkami na dużą skalę z obawy przed stworzeniem wielkiego rządu. Co więcej, zwiększająca podatki ustawa Revenue Act z 1932 roku na próżno usiłowała przywrócić ortodoksyjną równowagę budżetową, tak aby pożyczki rządowe nie wypierały biznesu z ciasnych rynków kredytowych. Zmniejszenie siły nabywczej tylko pogłębiło spadek gospodarczy, a w konsekwencji deficyt pozostał uparcie wysoki.
Hoover był atakowany najczęściej nie za nieadekwatność swoich wydatków na deficyt, ale za ich nadmiar. Liderzy biznesu obawiali się, że niezrównoważone budżety będą miały poważne konsekwencje inflacyjne, jeśli rząd rozszerzy podaż pieniądza, aby złagodzić swoje wymagania pożyczkowe. Dla opinii publicznej deficyty były dowodem rządowych ekstrawagancji i złego zarządzania. Dlatego w wyborach prezydenckich w 1932 roku względy ekonomiczne i polityczne skłoniły kandydata Demokratów Franklina D. Roosevelta do złożenia obietnicy, że jego administracja zrównoważy budżet.
Główne idee tego, co stało się znane jako keynesizm – że konsumpcja, a nie inwestycje napędzały wzrost gospodarczy i że wydatki publiczne mogły stymulować masową siłę nabywczą, gdy gospodarka prywatna była w recesji – miały niewielu zwolenników. W latach dziewięćdziesiątych XIX wieku ekonomista z Uniwersytetu Pensylwanii Simon Patten był pionierem idei, że zwiększona konsumpcja jest podstawą dobrobytu gospodarczego. Pogląd ten był później promowany przez jego studentów, Wesleya Mitchella i Rexforda Tugwella, oraz dziennikarza Stuarta Chase’a w latach dwudziestych i trzydziestych XX wieku. W międzyczasie świeccy analitycy William Truffant Foster i Waddill Catchings w wielu popularnych traktatach, takich jak Obfitość (1925), Biznes bez nabywcy (1927) i Droga do obfitości (1928), obrócili na nice konwencjonalne przekonanie ekonomiczne, że konsumpcja jest wynikiem produkcji. Twierdzili oni ponadto, że wydatki rządowe były najlepszym środkiem przeciwdziałania recesji, gdy wielu ludziom brakowało prywatnych dochodów do wydania. Brytyjski ekonomista John Maynard Keynes propagował podobne poglądy w pracach takich jak The Means to Prosperity (1933). „Zbyt piękne, by mogło być prawdziwe – nie można dostać czegoś za nic” – skomentował Roosevelt na marginesie swojego egzemplarza „Drogi do obfitości”. Podobnie nie był zachwycony Keynesem, którego po spotkaniu w 1934 roku nazwał „raczej matematykiem niż ekonomistą politycznym”.
Niemniej jednak Roosevelt nie odniósł większego sukcesu niż Hoover w zrównoważeniu budżetu. Wydatki nadzwyczajne Nowego Ładu na roboty publiczne, zapomogi i programy dla wsi spowodowały wzrost wydatków federalnych do 6,6 mld dolarów w roku fiskalnym 1934 i 8,2 mld dolarów w roku fiskalnym 1936, czyli znacznie powyżej największego budżetu Hoovera, wynoszącego 4,7 mld dolarów w roku fiskalnym 1932. Wpływy z podatków nie mogły pokryć tej ekspansji w warunkach depresji gospodarczej, więc deficyt wzrósł do 4,3 miliarda dolarów w roku fiskalnym 1936 w porównaniu z 2,6 miliarda dolarów w budżecie Hoovera na rok fiskalny 1933. Pamiętając o swoich obietnicach z kampanii wyborczej, Roosevelt postrzegał deficyty Nowego Ładu raczej jako kłopot niż narzędzie naprawy gospodarczej. W związku z tym wielokrotnie podnosił podatki – zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie – i niechętnie wydawał pieniądze. Co znamienne, uchwalenie przez Kongres, mimo prezydenckiego weta, środków w wysokości 2,2 miliarda dolarów na natychmiastową wypłatę premii dla weteranów I wojny światowej przyczyniło się do tego, że deficyt w roku fiskalnym 1936 był największym deficytem Nowego Ładu. Prawdziwą miarą fiskalnego aktywizmu Nowego Ładu nie był rzeczywisty deficyt, ale deficyt przy pełnym zatrudnieniu, który powstałby, gdyby gospodarka działała na pełnych obrotach. Ten hipotetyczny wskaźnik rozróżnia pomiędzy celową polityką a wpływem obniżonej aktywności gospodarczej na podstawę opodatkowania. Ujawnia on, że tylko cztery budżety Nowego Ładu – z lat 1934, 1936, 1939 i 1940 – miały ekspansywne deficyty, podczas gdy pozostałe nie stanowiły większego bodźca niż budżety Hoovera z lat 1930-1932. Co więcej, w przeciwieństwie do Hoovera, Roosevelt mógł operować większymi deficytami bez obawy o podniesienie stóp procentowych, ponieważ wczesny Nowy Ład uwolnił politykę monetarną i kredytową spod kontroli Rezerwy Federalnej.
W 1937 roku ortodoksja fiskalna Roosevelta skłoniła go do podjęcia decyzji o zrównoważeniu budżetu na rok fiskalny 1938 jako antyinflacyjnego środka ostrożności przed pełnym ożywieniem gospodarczym. Redukcja wydatków federalnych zbiegła się w czasie z pierwszym poborem podatków od ubezpieczeń społecznych, które wyssały z gospodarki siłę nabywczą, oraz z zaostrzeniem polityki monetarnej. Łączny efekt tych trzech działań sprawił, że odradzająca się gospodarka znalazła się w głębokiej recesji. Roosevelt stanął teraz przed trudnym wyborem: trzymać się ortodoksji czy wydać pieniądze na wyjście z recesji. Konserwatywni doradcy pod przewodnictwem sekretarza skarbu Henry’ego Morgenthaua upierali się, że zrównoważony budżet jest niezbędny do przywrócenia zaufania biznesu. Z kolei prezes Rezerwy Federalnej Marriner Eccles, wieloletni zwolennik polityki antycyklicznej, ostrzegał, że tylko wydatki na deficyt mogą przywrócić siłę nabywczą w gospodarce. Jak powiedział Rooseveltowi, wysiłki mające na celu przyspieszenie ożywienia poprzez ugłaskanie biznesu „nie przyniosły żadnych owoców ani w dolarach, ani w dobrej woli”. Eccles, niegdyś samotny głos, znalazł się teraz w centrum grupy liberalnych Nowych Dealerów, których recesja przekonała do tej samej sprawy. Wśród nich byli tacy członkowie gabinetu, jak Harry Hopkins, Harold Ickes i Henry Wallace, a także młodsi urzędnicy rozsiani po całej federalnej biurokracji, tacy jak Laughlan Currie, Mordecai Ezekiel, Leon Henderson i Aubrey Williams. Teoretyczne uzasadnienie znaleźli w niedawno opublikowanym głównym dziele Keynesa, Ogólnej teorii zatrudnienia, oprocentowania i pieniądza (1936), która głosiła, że w rozwiniętych gospodarkach przemysłowych stałe deficyty są potrzebne do zwiększenia konsumpcji i pełnego zatrudnienia.
Bitwa o ucho prezydenta zakończyła się zwycięstwem wydawców. Roosevelt, choć nie był przekonany do stałych deficytów, przyjął keynesowskie środki zaradcze przeciwko recesji i uzasadnił je keynesowską retoryką. W kwietniu 1938 roku zalecił Kongresowi przeznaczenie 3 miliardów dolarów na nadzwyczajne wydatki i programy kredytowe bez podwyżki podatków, aby zwiększyć „siłę nabywczą narodu”. W konsekwencji wydatki federalne przekroczyły 9 miliardów dolarów w latach podatkowych 1939 i 1940, a deficyt wzrósł z 0,1 miliarda dolarów w roku podatkowym 1938 do 2,8 miliarda dolarów w roku podatkowym 1939.
W przeciwieństwie do wczesnego Nowego Ładu, późniejszy Nowy Ład przyjął wydatki na deficyt jako swoją główną broń przeciwko recesji. Prezydenckie oświadczenia, w których rutynowo uzasadniano deficyty jako konieczne do zrekompensowania niedostatecznej konsumpcji, pomogły przełamać publiczną niechęć do niezrównoważonych budżetów. Do 1940 roku ważne grupy społeczno-ekonomiczne, w tym rolnicy i zorganizowana siła robocza, zaczęły uważać aktywizm fiskalny za niezbędny. Deficytowe wydatki zyskały również intelektualną legitymizację wraz z rosnącą akceptacją doktryny Keynesa wśród zawodowych ekonomistów. Jednak triumf nowego myślenia był daleki od całkowitego. Wobec braku strategii pozwalającej określić niezbędny poziom finansowania wyrównawczego, deficyty Nowego Ładu w latach budżetowych 1939 i 1940 były zbyt małe, by wywołać pełne ożywienie gospodarcze, które musiało poczekać na zwiększenie wydatków na obronę w 1941 roku. Co więcej, koalicja kongresowa złożona z republikanów i konserwatywnych demokratów została ośmielona przez liberałów w wyborach śródokresowych w 1938 r., które wpłynęły na recesję, i w 1939 r. wprowadziła redukcje środków Nowego Ładu. Dla tej grupy deficyty stały się politycznym złem jako ucieleśnienie wielkiego rządu.
Doświadczenia Ameryki podczas II wojny światowej ostatecznie zinstytucjonalizowały wydatki na deficyt jako krajową politykę gospodarczą. Napędzany potrzebami militarnymi, deficyt federalny gwałtownie wzrósł z 6,2 miliarda dolarów w roku fiskalnym 1941 do 57,4 miliarda dolarów w roku fiskalnym 1943. Połączenie ogromnych deficytów i gwałtownego wzrostu gospodarki o 56 procent w latach 1941-1945 pozornie uzasadniało teorię Keynesa, nawet w oczach liderów biznesu. Stanowiło to podstawę do uchwalenia Ustawy o zatrudnieniu z 1946 roku, która skonsolidowała spuściznę gospodarczą Roosevelta. Podobnie jak polityka fiskalna Nowego Ładu, ustawa ta była nieprecyzyjna i ograniczona, przede wszystkim nie gwarantowała pełnego zatrudnienia. Niemniej jednak formalnie nakładała na rząd federalny obowiązek walki z recesją i rosnącym bezrobociem oraz ustanawiała prezydenta zarządcą dobrobytu. W gruncie rzeczy priorytet polityki fiskalnej zmienił się z ochrony rynków kapitałowych w 1932 roku na ochronę i tworzenie miejsc pracy do 1946 roku, a wydatki na deficyt stały się niezbędnym instrumentem do osiągnięcia tego nowego celu.
Zobacz także: ECONOMY, AMERICAN; KEYNES, JOHN MAYNARD; KEYNESIAN ECONOMICS.
BIBLIOGRAFIA
Brinkley, Alan. The End of Reform: New Deal Liberalism in Recession and War. 1995.
Ippolitto, Dennis S. Uncertain Legacies: Federalna polityka budżetowa od Roosevelta do Reagana. 1990.
Morgan, Iwan. Deficytowy rząd: Taxes and Spending in Modern America. 1995.
Stein, Herbert. Rewolucja fiskalna w Ameryce, wyd. 2 popr. 1996.
Iwan Morgan
.