Dwa lata temu prezydent Donald Trump i republikanie w Kongresie obniżyli stawkę podatku dochodowego od osób prawnych z 35 procent do 21 procent poprzez ustawę Tax Cuts and Jobs Act of 2017 (TCJA). W tym czasie administracja Trumpa twierdziła, że jej cięcia podatków korporacyjnych zwiększyłyby średni dochód gospodarstwa domowego w Stanach Zjednoczonych o 4 000 USD. Ale dwa lata później niewiele wskazuje na to, że obniżka podatków nawet zaczyna spływać w sposób, w jaki twierdzili jej zwolennicy.
Administracja Trumpa twierdziła, że jej cięcia podatków od osób prawnych przełożą się na podwyżkę o 4 000 USD dla przeciętnego gospodarstwa domowego
Sprzedając duże cięcia podatków od osób prawnych Kongresowi i sceptycznej amerykańskiej opinii publicznej, administracja Trumpa twierdziła, że cięcia podatków od osób prawnych ostatecznie przełożą się na wyższe płace dla pracowników. Cięcia podatkowe miałyby wpłynąć na pracowników poprzez wieloetapowy proces. Po pierwsze, obniżenie stawki podatku od osób prawnych zwiększyłoby stopę zwrotu z inwestycji po opodatkowaniu, skłaniając korporacje do masowego zwiększenia wydatków na inwestycje, takie jak fabryki, sprzęt, badania i rozwój. Ten boom inwestycyjny dałby przeciętnemu pracownikowi więcej i lepszy kapitał do pracy, znacznie zwiększając ogólną produktywność amerykańskich pracowników. Innymi słowy, byliby oni w stanie wyprodukować więcej dóbr i usług w ciągu każdej przepracowanej godziny. I wreszcie, amerykańscy pracownicy uchwyciliby korzyści płynące z ich zwiększonej produktywności, skutecznie negocjując wyższe płace.
Według Rady Doradców Ekonomicznych (CEA) prezydenta Trumpa, proces ten „w średnim okresie zwiększyłby średni roczny dochód gospodarstwa domowego w USA w bieżących dolarach o co najmniej 4000 dolarów, konserwatywnie.” Optymistyczny” szacunek CEA dotyczący podwyżki dla przeciętnego gospodarstwa domowego wynosił 9000 dolarów. Ówczesny przewodniczący CEA Kevin Hassett twierdził, że potrzeba będzie „trzech do pięciu lat”, aby te ogromne efekty trickle-down się zmaterializowały. Wielu krytyków zauważyło, że twierdzenia administracji Trumpa są mało prawdopodobne, aby się sprawdziły, częściowo dlatego, że opierają się na tej samej ekonomii strony podażowej, którą dekady cięć podatkowych dla bogatych konsekwentnie dyskredytowały.
Krytycy ci podkreślali szereg wad w teorii sprawy CEA. Po pierwsze, korporacje posiadały duże ilości gotówki. Po drugie, miały bardzo tani dostęp do kapitału przy stopach procentowych na historycznie niskim poziomie przez prawie dekadę. Po trzecie, efektywne stopy podatkowe dla amerykańskich inwestycji korporacyjnych, zwłaszcza finansowanych długiem, były już dość niskie, co wskazywało, że koszt kapitału – nie mówiąc już o części, którą można przypisać podatkom – praktycznie nie powstrzymywał inwestycji korporacyjnych. Krytycy zauważyli, że większa siła rynkowa korporacji oznacza, że zyski korporacyjne składają się w dużej mierze z rent ekonomicznych, a nie z krańcowych zwrotów z inwestycji. Dlatego też nowa obniżka podatku od osób prawnych, nawet jeśli byłaby skuteczna, prawdopodobnie zostałaby przerzucona na udziałowców, a nie reinwestowana przez firmy, które ją otrzymały. Krytycy podkreślali ponadto, że nawet jeśli cięcia podatkowe wywołałyby boom inwestycyjny, który zwiększyłby produktywność, nie byłoby jasne, czy pracownicy byliby w stanie uchwycić te zyski, biorąc pod uwagę nierównowagę sił między amerykańskimi pracownikami a pracodawcami.
Obiecany boom w inwestycjach biznesowych nigdy nie nastąpił
W roku następującym po obniżce podatków inwestycje biznesowe wzrosły, ale nie prawie tak bardzo, jak przewidywali zwolennicy cięć podatkowych. Co więcej, badanie przeprowadzone przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) wykazało, że stosunkowo zdrowe inwestycje biznesowe w 2018 r. były napędzane przez silny zagregowany popyt w gospodarce – a nie czynniki po stronie podaży, które zwolennicy obniżki podatków wykorzystali do uzasadnienia obniżki podatków. Innymi słowy, wzrost inwestycji biznesowych ze stosunkowo słabego okresu 2015-2016 wydaje się być kolejnym przykładem wskaźnika gospodarczego powracającego do bardziej normalnych poziomów.
Co gorsza, inwestycje biznesowe spowolniły ostatnio bardziej. Najnowsze dane pokazują, że prywatne inwestycje niemieszkaniowe faktycznie spadły w drugim kwartale 2019 r., przyczyniając się do ogólnego spowolnienia wzrostu. Prezes Rezerwy Federalnej Jay Powell wskazał na „ciągłą miękkość” oczekiwaną w inwestycjach biznesowych i zmniejszającą się produkcję w sektorze wytwórczym jako powody ostatniej obniżki stóp procentowych przez Fed. Mierniki inwestycji, które planują firmy również spadły. Jak napisali niedawno analitycy z bezpartyjnego Tax Policy Center, „to spowolnienie w zakupach zakładów i sprzętu przez przedsiębiorstwa ostro kontrastuje z różową prognozą prezydenta Trumpa o długoterminowym boomie inwestycyjnym, który doprowadziłby do rocznego wzrostu płac o 4000 dolarów lub więcej.” Co więcej, inwestycje w budownictwo mieszkaniowe spadały w każdym kwartale od czasu uchwalenia przepisów podatkowych.
Zamiast znacząco zwiększyć inwestycje, uzyskane nadzwyczajne dochody przedsiębiorstw w dużej mierze poszły na spłatę bogatych inwestorów. Jedna z analiz firm z listy Fortune 500 wykazała, że zaledwie 20 procent zwiększonych przepływów pieniężnych w 2018 r. zostało wydanych na zwiększenie nakładów kapitałowych lub badań i rozwoju. Pozostałe 80 procent przepływów pieniężnych trafiło do inwestorów poprzez wykupy, dywidendy lub inne korekty planowania aktywów. Zdecydowana większość akcji korporacyjnych znajduje się w posiadaniu zamożnych, w tym inwestorów zagranicznych, a zatem są oni ostatecznymi beneficjentami nadzwyczajnych cięć podatku dochodowego od osób prawnych.
Zapewne, niekonsekwentne wypowiedzi prezydenta Trumpa w sprawie ceł wyraźnie stworzyły znaczną niepewność dla przedsiębiorstw, prowadząc wielu do wstrzymania inwestycji. W tym momencie nie jest możliwe oddzielenie negatywnych skutków błędnie zaplanowanej wojny handlowej Trumpa od jego polityki podatkowej. Wiemy jednak, że prawie dwa lata po uchwaleniu ustawy podatkowej, boom inwestycyjny, który miał uzasadnić cięcia w podatku od osób prawnych, a nawet opłacić te cięcia w dłuższej perspektywie, po prostu nie nastąpił.
Dochody korporacyjne spadły gwałtownie od czasu cięcia podatków przez Trumpa
Podczas gdy obiecane korzyści z cięć podatku od osób prawnych Trumpa jeszcze się nie zmaterializowały, koszty widać dramatycznie w danych dotyczących dochodów z podatku od osób prawnych. W rezultacie, od czasu uchwalenia ustawy w grudniu 2017 r., przychody z podatków od osób prawnych spadły o ponad 40 procent, przyczyniając się do największego spadku przychodów z podatków od osób prawnych w ujęciu rocznym, jaki widzieliśmy poza recesją. To dodało jeszcze więcej do deficytów, niż wcześniej przewidywali eksperci. Departament Skarbu USA podał, że od roku fiskalnego 2017 do FY 2018 deficyt budżetu federalnego wzrósł o 113 miliardów dolarów, podczas gdy wpływy z podatku od osób prawnych spadły o około 90 miliardów dolarów, co odpowiadałoby za prawie 80 procent wzrostu deficytu. Chociaż administracja Trumpa i Biuro Budżetu Kongresu (CBO) przewidywały, że dochody korporacyjne odbiją się nieco w FY 2019, nie ma jeszcze oznak, że tak się dzieje, a 11 z 12 miesięcy zostało już zgłoszonych do FY 2019.
Perwersyjne zachęty w TCJA mogą zachęcać do inwestowania za granicą, a nie w Stanach Zjednoczonych
Pomimo obniżenia stawek podatku dochodowego od osób prawnych, ustawa podatkowa z 2017 r. również przebudowała zasady opodatkowania zagranicznych zysków amerykańskich firm. W rzeczywistości jednym z rzekomych punktów sprzedaży TCJA było to, że przepisy pozwolą amerykańskim firmom uzyskać dostęp do zysków, które zostały „uwięzione” za granicą przez stary międzynarodowy system podatkowy, umożliwiając im większe inwestycje w Stanach Zjednoczonych. W rzeczywistości zyski te nigdy nie były tak naprawdę uwięzione za granicą, a dotychczasowe doświadczenia pokazały, że rozszerzenie specjalnych niskich stawek podatkowych na przeszłe zyski zagraniczne nie zwiększyłoby miejsc pracy ani inwestycji w Stanach Zjednoczonych.
Co gorsza, gdy TCJA była pędzona przez Kongres, krytycy ostrzegali, że niektóre z kluczowych międzynarodowych przepisów podatkowych w rzeczywistości stworzą nowe zachęty dla amerykańskich firm do inwestowania za granicą zamiast w Stanach Zjednoczonych. Ustawa zastąpiła stary międzynarodowy system podatkowy (który był niewątpliwie wysoce wadliwy) nowym systemem, który generalnie zwalnia zagraniczne zyski amerykańskich firm z amerykańskiego podatku, faworyzując je w ten sposób w stosunku do zysków krajowych. Ustawa zawiera również dwa przepisy, które mają zapobiec sztucznemu zgłaszaniu przez amerykańskie firmy zysków za granicą w celu uniknięcia amerykańskiego podatku oraz zachęcić je do lokowania wartości niematerialnych i prawnych (takich jak patenty czy prawa autorskie) w Stanach Zjednoczonych. Jednak na mocy tych dwóch przepisów, znanych odpowiednio jako GILTI i FDII, firmy mogą zmniejszyć swoje zobowiązania podatkowe poprzez lokowanie większej ilości aktywów materialnych (fabryk, sprzętu) za granicą w stosunku do Stanów Zjednoczonych. Z tego powodu grupa czołowych naukowców zajmujących się podatkami ostrzegła, że konstrukcja systemu GILTI „popycha amerykańskie firmy w kierunku lokowania rzeczywistych aktywów (i towarzyszących im miejsc pracy) za granicą, a nie w kraju”. CBO powtórzyło tę obawę, zauważając, że dwa kluczowe międzynarodowe przepisy podatkowe TCJA „mogą zwiększyć motywację korporacji do lokalizowania aktywów materialnych za granicą.”
Jest jeszcze wcześnie, ale nowe badanie znajduje dowody na to, że TCJA powoduje więcej inwestycji za granicą niż w Stanach Zjednoczonych. Badanie wykazało, że od czasu uchwalenia TCJA, międzynarodowe firmy, które podlegały wysokim „kosztom repatriacji” – innymi słowy, te same firmy, których zwolennicy twierdzili, że będą w stanie wykorzystać swoje „uwięzione środki pieniężne” do inwestowania w Stanach Zjednoczonych – zwiększyły swoje inwestycje za granicą, a nie w Stanach Zjednoczonych. Wskazując na zachęty stworzone przez przepisy GILTI i FDII, autorzy konkludują, że te wczesne wyniki ” z deklarowanym celem TCJA, aby pobudzić krajowy wzrost gospodarczy”. Jeśli prawo podatkowe zachęca amerykańskie firmy do lokowania większej ilości aktywów materialnych za granicą zamiast w Stanach Zjednoczonych, postawiłoby to amerykańskich pracowników w jeszcze bardziej niekorzystnej sytuacji.
Obwieszczane premie z tytułu cięć podatkowych były mirażem
Wreszcie, ostatnie dane pokazują, że ustawa podatkowa nie doprowadziła do znaczącego wzrostu premii pracowniczych, obalając silną kampanię public relations prowadzoną przez zwolenników cięć podatkowych i korporacje, które je otrzymały.
Natychmiast po obniżeniu podatków przez Trumpa korporacje zaczęły ogłaszać premie przypisywane TCJA. Ale nowe dane pokazują, że mogło to być nic więcej niż motywowane podatkami przesunięcia czasowe. Wynika to z faktu, że korporacje mogły odliczyć od wyższej stawki podatkowej premie, które rozdały w 2017 r. i na początku 2018 r., czyniąc je bardziej wartościowymi niż gdyby rozdały premie później w roku. Stworzyło to zachętę dla korporacji do przesunięcia wszelkich bonusów, które planowały rozdać później. Teraz, gdy ta metoda planowania podatkowego nie jest już dostępna, pracodawcy zmniejszyli wartość premii, które spadły poniżej poziomu sprzed wprowadzenia zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych – co pokazuje, że tak bardzo reklamowane korzyści dla pracowników były iluzoryczne.
Konkluzja
Choć pełne opracowanie i przeanalizowanie skutków bardzo dużej reformy podatkowej zajmie lata, dowody z pierwszych dwóch lat sugerują, że obniżki podatków korporacyjnych drenują dochody amerykańskiego skarbu państwa, a jednocześnie nie przynoszą większych korzyści amerykańskim pracownikom. Zamiast trafiać do pracowników, cięcia podatkowe z 2017 r. w dużej mierze posłużyły do napełnienia kieszeni już bogatych inwestorów – co jeszcze bardziej zwiększyło nierówności – i niewiele z tego wynika.
Galen Hendricks jest asystentem badawczym, Seth Hanlon jest starszym współpracownikiem, a Michael Madowitz jest ekonomistą w Center for American Progress.