2. A actual política ambiental

2.1 Acordos e convenções ambientais internacionais

Introdução

Problemas ambientais não respeitam as fronteiras nacionais, no entanto, os principais actores a nível internacional são os estados nacionais. Tradicionalmente, o único meio disponível para regulamentar o comportamento dos estados nacionais tem sido através de um sistema de direito internacional, codificado em tratados e convenções. Desde o início do século, foram estabelecidos mais de 170 tratados e instrumentos ambientais multilaterais, abrangendo desde a atmosfera e o ambiente marinho até a conservação da natureza e os cursos de água transfronteiriços. A grande maioria destes acordos são de âmbito regional, e muitos deles aplicam-se apenas à Europa. Uma lista de convenções e acordos internacionais relevantes pode ser encontrada no Anexo 1.

Contribuir para o desenvolvimento de muitos destes acordos é um conjunto confuso de organizações e agências internacionais. Os principais atores estão listados no Quadro 1. Incluem organizações mundiais com uma dimensão pan-europeia (por exemplo, a Comissão Económica para a Europa da ONU – UN-ECE); predominantemente organizações económicas com uma adesão que inclui, mas se estende para além da Europa Ocidental (por exemplo, a OCDE); organizações que inicialmente eram exclusivamente europeias ocidentais, mas que começam agora a incluir países da Europa Central e Oriental (CEE) (por exemplo, o Conselho da Europa); e uma rede de organizações e agências separadas que se reuniram recentemente no âmbito do processo pan-europeu “Ambiente para a Europa” (ver Secção 3.4).

Box 1: Instituições internacionais com papel ambiental

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Instituições das Nações Unidas
UNEP	Programa das Nações Unidas para o Ambiente
UN-ECE	Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa
UNESCO	UN Educational, Organização Científica e Cultural
PNUD	PNUD
OMS	Organização Mundial de Saúde
FAO	Food e Organização das Nações Unidas para a Agricultura
WMO	Organização Meteorológica Mundial
IMO	Organização Marítima Internacional
Instituições mais amplas que Europa com um Papel Ambiental
OCDE	Organização para a Cooperação Económica e Desenvolvimento
GATT	Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio
CSCE	Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa
Instituições Europeias
CE	Comunidade Europeia
EFTA	Europeia Free Trade Association
Conselho da Europa
Instituições Financeiras
Banco Mundial
EBRD	Europeia Banco de Reconstrução e Desenvolvimento
EIB	Banco Europeu de Investimento
Organizações Regionais
OSPAR	Oslo e Comissão de Paris
Comissão do Reno
Comissão do Danúbio
Comissão do Helsinki
União Económica do Benelux

A eficácia das organizações e acordos ambientais internacionais

Muitas das organizações listadas no Quadro I têm contribuições madesignificativas para a co-gestão ambientaloperação na Europa. Forexample, a Cooperação Económica das Nações Unidas para a Europa (UN-ECE), que reúne num único fórum os 55 países da Europa Ocidental e Oriental, elaborou nove instrumentos legais regionais destinados à protecção ambiental. Estes abrangem a poluição do ar e da água – incluindo a Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteiriça a Longa Distância de 1979 (CLRTAP – ver Quadro 2), acidentes industriais e avaliação do impacto ambiental. Além disso, a UN~ECE tem desempenhado um papel fundamental no desenvolvimento da cooperação ambiental pan-europeia no processo “Ambiente para a Europa” (ver Secção 3.4).

Box 2: A Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteiriça a Longa Distância

A Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteiriça a Longa Distância de 1979 e seus protocolos – abrangendo emissões de enxofre (1985 e 1994), óxidos de azoto (1988) e compostos orgânicos voláteis (1991), e a partilha internacional de custos para a monitorização de poluentes atmosféricos (EMEP, 1984) – para fornecer um quadro europeu de controlo da poluição atmosférica, incluindo actividades legislativas, consultivas, de investigação e monitorização. Em 1993, as 21 Partes do Protocolo de Helsínquia de 1985 reduziram em conjunto as suas emissões de enxofre em 43% em comparação com 1980, ultrapassando consideravelmente a redução de 30% a que estavam obrigadas. Das 25 Partes do Protocolo de Sófia de 1988 sobre o controle das emissões de NOx, dezessete conseguiram estabilizar as emissões de N0x nos níveis de 1987, e cinco delas reduziram suas emissões em mais de 25 por cento. Com a assinatura de um novo Protocolo de Enxofre em 1994, foi criado um Comitê de Implementação para fortalecer o monitoramento do cumprimento das obrigações por parte dos signatários.

Embora tais realizações, a eficácia de muitas destas organizações tem sido limitada por um ou mais dos seguintes factores:

• o ambiente forma apenas uma pequena parte das suas actividades globais;
• com excepção do processo Ambiente para a Europa, o seu trabalho limita-se a acções específicas sobre um pequeno número de questões;
• eles fazem uso de instrumentos menos vinculativos que podem não abordar as questões reais de forma eficaz.

Exemplos dos acordos internacionais mais eficazes incluem a Convenção de Viena sobre a Protecção da Camada de Ozono, e a Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteiriça a Longa Distância (ver Caixas 2 e 3). Mas o sucesso de outros acordos foi misturado.

Box 3: A Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio

Negociações para a convenção começaram em 1981, após a acumulação de evidências científicas sobre a destruição da camada de ozônio. A convenção foi assinada e ratificada por mais de 130 nações, tendo entrado em vigor em 1988. Os objetivos da convenção incluem a proteção da saúde humana através da cooperação na pesquisa científica, o intercâmbio de informações e a adoção de medidas para reduzir os efeitos adversos sobre a camada de ozônio. Trata-se de uma convenção-quadro, deixando uma acção mais específica para proteger a camada de ozono para os protocolos posteriores. O Protocolo de Montreal (1987) estabeleceu relatórios de monitoramento necessários, e introduziu sanções comerciais e disposições para a resolução de disputas. A Emenda de Londres (1990) acrescentou novas disposições em relação às transferências de tecnologia e mecanismos financeiros, incluindo um Fundo Multilateral para ajudar com os custos de conformidade. A Emenda de Copenhague (1992) acelera as datas de eliminação progressiva de produtos químicos e torna mais firmes os acordos financeiros.

Um problema chave com todos os acordos ambientais internacionais é que seu sucesso depende, em última instância, da vontade dos Estados-nação ‘soberanos’ de concordar com eles e implementá-los. Como resultado, os tratados que incorporam metas e estruturas detalhadas levaram muitas vezes anos para serem redigidos e até mais tempo para serem ratificados. O crescente senso de urgência no tratamento de problemas cada vez mais complexos levou a uma mudança a favor de convenções “mais suaves” que podem ser redigidas e assinadas dentro de um prazo relativamente curto. Estas podem incluir códigos de práticas, orientações ou quadros que permitam uma interpretação mais ampla das suas necessidades específicas. Podem ser mais fáceis de acordar, mas a sua própria flexibilidade pode reduzir a eficácia.

Outros factores que limitam o sucesso das convençõesincluem:

• o âmbito do próprio instrumento e o seu conteúdo, ao qual aborda adequadamente a questão;
• o número limitado de partes num acordo;
• a eficácia do acompanhamento e da aplicação da lei.

O âmbito dos acordos

A acção internacional eficaz depende da disponibilidade de dados abrangentes e fiáveis para identificar problemas particulares, estabelecer as suas causas e revelar lacunas e falhas nas políticas e acções existentes. Foi, por exemplo, a observação científica que primeiro revelou o buraco na camada de ozono sobre a Antárctida. Um começo foi feito para estabelecer sistemas confiáveis de coleta de dados, mas muito mais precisa ser feito.

O menor denominador comum – são metas bastante exigentes?

Convenções dependem de uma convergência de interesses entre Estados-nação soberanos. Como resultado, os acordos frequentemente refletem as ambições e metas do “menor denominador comum”. À medida que o número de partes de uma convenção cresce, o alcance e a eficácia do acordo são reduzidos. A Convenção sobre Mudanças Climáticas de 1992 é apenas um exemplo (ver Quadro 4).

Box 4: A Convenção sobre Mudanças Climáticas

O principal objetivo da Convenção, que foi aberta para assinatura na UNCED em 1992 e foi assinada por mais de 130 partes, é a estabilização das emissões de gases de efeito estufa para limitar a interferência com o sistema climático, As emissões de dióxido de carbono e outros gases de efeito estufa devem ser retornadas aos níveis de 1990 até o ano 2000 – embora esta meta não seja vinculativa. Descobertas recentes do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) sugerem que esta meta é totalmente inadequada e que as emissões de gases de efeito estufa precisam ser reduzidas em 60% para estabilizar as concentrações atmosféricas.

O número de signatários

Uma vantagem das convenções e acordos internacionais é o seu campo de aplicação potencialmente amplo. Na prática, contudo, isto pode ser limitado por várias razões, incluindo

• os custos de participação individual dos países;
• a disponibilidade limitada de conhecimentos técnicos.

Especialmente entre os países da Europa Central e Oriental, a grave escassez de recursos tem tido um grande impacto na sua capacidade de participar em convenções ambientais

O conceito de ‘partilha de encargos’ como meio de evitar os custos frequentemente pesados da redução da poluição tem ganho terreno recentemente, particularmente em relação à Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteiriça a Longa Distância (CLRTAP). Durante as negociações conducentes ao Protocolo de Oslo de 1994 sobre novas reduções de SO2, foi examinada a criação de um Fundo de Acidificação. Sob o fundo proposto, os países em transição receberiam dinheiro com base no seu PIB e custos de redução, com as nações mais ricas contribuindo com uma base semelhante.

Além disso, os países em transição necessitam de assistência técnica melhorada para que os padrões internacionais sejam cumpridos. Isto pode ser disponibilizado através de câmaras de compensação, serviços de referência, programas de câmbio ou bancos de direitos tecnológicos.

Monitoramento e aplicação

Talvez o aspecto mais fraco das convenções internacionais ambientais esteja na sua implementação e aplicação.As partes de acordos internacionais geralmente consideram os sistemas externos de monitoramento e aplicação inaceitáveis, e desejam controlar o próprio monitoramento. A informação recolhida desta forma pode ser incompleta ou imprecisa devido a diferentes métodos e padrões de monitorização.

Algum progresso foi alcançado com o estabelecimento do Programa de Análise do Desempenho Ambiental da OCDE, cujo principal objectivo é ajudar os países a melhorar o seu desempenho através da análise pelos pares. Para os países europeus não pertencentes à OCDE, programas semelhantes de revisão ambiental devem ser realizados no âmbito da UN-ECE. Mas as análises de desempenho ambiental são demoradas e dependem da vontade dos países de participar.

A UN-ECE está actualmente a monitorizar o cumprimento de cada um dos seus instrumentos e apresentará as suas conclusões aos seus Signatários ou Partes. O Protocolo CLRTAP de 1994 sobre Maior Redução das Emissões de Enxofre inclui o estabelecimento de um Comitê de Implementação formal para manter a questão da conformidade continuamente sob revisão.

Se o monitoramento revelar o fracasso de uma parte em implementar as obrigações de uma convenção internacional, há como fazer pouco na ausência de mecanismos efetivos de fiscalização. Em última análise, pode ser apenas a opinião pública que pode exercer pressão sobre os Estados para responder com mais vigor aos desafios ambientais, participar das convenções e estar à altura de suas obrigações ambientais. Mas o público requer um acesso muito mais amplo à informação sobre convenções e acordos internacionais e sua eficácia, uma área onde, tradicionalmente, o envolvimento público e parlamentar tem sido mínimo.

2.2 Política ambiental da UE – realizações e limitações

Introdução

Um dos principais pontos fortes da União Européia é que – ao contrário de outras organizações internacionais – é um órgão alegislativo. Quando age na capacidade legislativa, as suas directivas, regulamentos e decisões são vinculativas para os Estados-Membros e podem ser aplicadas pelo Tribunal de Justiça da UE.

Esta abordagem legislativa – ou ‘comando e controlo’ – formou a base da política ambiental da UE ao longo dos últimos 20 anos. Existem agora mais de 300 directivas e regulamentos concebidos para responder a uma vasta gama de problemas, incluindo muitos (mas não todos) dos doze problemas prioritários listados no Ambiente da Europa.(1)
legislação da UE abrange

• água, poluição atmosférica e sonora
• gestão de resíduos
• substâncias nocivas
• radioactividade
• protecção da vida selvagem e da paisagem
• questões globais
• avaliação ambiental e acesso à informação

O rápido desenvolvimento da política ambiental da UE é indicado pela Figura 1.

Figura 1: A legislação ambiental da UE é adoptada todos os anos

A influência da legislação ambiental da Comunidade estende-se muito para além das fronteiras dos seus actuais doze Estados-Membros. Mesmo antes de alguns deles assumirem a plena adesão à UE, todos os sete países da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) aplicam as principais características da política ambiental da UE, após a formação do Espaço Económico Europeu (EEE), em 1993. A AEE estende o mercado único da UE e as políticas associadas a um total de 19 países que se estendem do Ártico ao Mediterrâneo.

Meanwhile, in Central and Eastern Europe (CEE),Acordos de Associação com a Polónia, Hungria, República Checa, Eslováquia, Bulgária e Roménia requerem algum movimento em direcção às normas ambientais da UE. A eventual adesão à UE para os países da CEE exigirá a aplicação integral da legislação ambiental comunitária (embora em alguns casos com longos períodos de transição). Já está disponível apoio financeiro substancial para uma série de projectos e programas ambientais na região através do programaPHARE da UE.

Desde 1973, a legislação ambiental da UE desenvolveu-se dentro de um quadro definido por uma série de Programas de Acção Ambiental. Estes estabelecem periodicamente a forma como a UE se propõe desenvolver a sua política e legislação ambiental ao longo dos próximos quatro ou mais anos. O quinto programa deste tipo, intitulado Rumo à Sustentabilidade: Programa Comunitário de Política e Acção em matéria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – foi publicado em 1992.(2) Estabelece uma nova abordagem para enfrentar os desafios ambientais que a Europa enfrenta no período até ao ano 2000, e é descrito mais detalhadamente na Secção 3.3 abaixo.

Um ponto de partida para o quinto programa é que a abordagem tradicional da UE para proteger o ambiente tem limitações. Está além do escopo deste documento tentar uma avaliação completa da política ambiental da UE, mas algumas conclusões preliminares podem ser tiradas. Alguns dos mais notáveis sucessos da UE estão listados na Caixa 5.

Box 5: Realizações da legislação ambiental da UE

• a introdução de um sistema para avaliar todos os novos produtos químicos antes de serem comercializados; elevar os padrões em toda a Comunidade para a água balnear e potável através da aplicação das Directivas 76/160 e 80/778;
• improvações na qualidade do ar local através de reduções em muitas áreas na poluição por fumo e dióxido de enxofre (Directiva 80/779)
• reduções nas emissões de gases de escape prejudiciais como o chumbo, óxidos de azoto, hidrocarbonetos e monóxido de carbono de veículos individuais;
• a introdução na Directiva ‘Seveso’ 82/501 de medidas para prevenir acidentes industriais graves e limitar os efeitos dos que ocorrem;
• a introdução a nível comunitário de um sistema de avaliação de impacto ambiental para grandes projectos de desenvolvimento com efeitos significativos sobre o ambiente.

Limitações da actual política ambiental da UE

Apesar destas conquistas, a própria Comissão reconheceu as fraquezas da política ambiental da UE e está a tomar medidas para melhorar a situação.

Nos últimos vinte anos, a legislação da UE desenvolveu-se de uma forma ad hoc de acordo com uma agenda política em mudança. Como resultado

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• aqui se encontram lacunas significativas;
• legislação às vezes estabelece objetivos insuficientes;
• legislação foca na mídia individual-ambiental e não no ambiente como um todo.

Além disso, o impacto de muitos itens da legislação é gravemente enfraquecido por uma implementação inadequada.

Lacunas na cobertura

• A Comunidade tem sido incapaz até agora de desenvolver uma resposta satisfatória da UE ao problema das alterações climáticas globais. Embora a UE como um todo esteja empenhada em reduzir as emissões de dióxido de carbono para os níveis de 1990 até ao ano 2000, ainda não foi acordada a nível comunitário uma estratégia clara para alcançar este objectivo. As informações de que a Comissão dispõe sobre os actuais programas de redução e emissão de CO2 dos Estados-Membros são limitadas, apesar dos requisitos da Directiva 93/389 que estabelece um mecanismo de vigilância C02. No entanto, é de salientar que o compromisso de estabilização não pode ser cumprido sem novas reduções para além das previstas. Entretanto, as propostas da Comissão para um imposto carbono/energia estão paradas no Conselho e ainda não foi desenvolvida uma abordagem da UE para limitar as emissões de outro gás com efeito de estufa importante – o metano.
• Apenas um começo foi dado para resolver o problema da má qualidade do ar urbano. As directivas que estabelecem normas de qualidade do ar para o chumbo, fumo e dióxido de enxofre e dióxido de azoto são um primeiro passo importante (embora a sua eficácia tenha sido limitada por uma monitorização inadequada e métodos de medição inconsistentes). Um projecto de directiva-quadro de qualidade do ar propõe novas medidas sobre estas e outras substâncias, mas ainda não foi acordado.
• Valores-limite de emissão e normas de qualidade para substâncias perigosas na água foram estabelecidos apenas para um punhado de substâncias das directivas “filhas” desenvolvidas no âmbito da Directiva 76/464. A Comissão identificou uma lista prioritária de 129 destas substâncias químicas e, no entanto, a legislação comunitária em vigor abrange apenas 17 delas.
• Outras lacunas notáveis incluem a falta de uma abordagem abrangente para enfrentar o grave problema da degradação do solo – tanto no que diz respeito à erosão como à contaminação. Até ao momento, também não existe qualquer exigência da UE para que os Estados-Membros e a indústria estabeleçam um Registo de Emissões Poluentes, contendo uma lista de todos os poluentes emitidos para o ambiente pelas instalações industriais no decurso das suas actividades.

Objectivos limitados de alguma legislação da UE

Além destas lacunas na cobertura, muitos itens da legislação da UE não vão suficientemente longe para serem devidamente eficazes.

• A principal resposta da UE ao problema da acidificação é a Directiva 88/609 de 1989 que limita as emissões de SO2 e NOx provenientes de grandes instalações de combustão. Além de estabelecer normas de emissão para novas instalações, a Directiva também exige que os Estados-Membros reduzam progressivamente as emissões das instalações existentes, variando as quantidades, de modo a que as emissões globais de SO2 da UE sejam reduzidas em 58% até 2003. Investigações recentes sobre “cargas críticas” – o nível de poluição que determinados ecossistemas podem tolerar sem sofrer danos adicionais – indicam que as metas da directiva são demasiado baixas para evitar danos contínuos nas florestas, lagos e rios da Europa. Além disso, as reduções das emissões exigidas a determinados Estados-Membros não reflectem a sua contribuição relativa para os danos causados pela acidificação.
• Alguns 70% da água potável da Comunidade provém de fontes de águas subterrâneas, mas, como o Ambiente da Europa indica, as águas subterrâneas continuam a sofrer de contaminação que, na maioria dos casos, é irreversível. A Directiva da UE80/68 relativa à protecção das águas subterrâneas causada por determinadas substâncias perigosas não conseguiu inverter esta tendência. Os seus requisitos de controlo das descargas, particularmente de fontes difusas – e de monitorização e informação não são suficientemente robustos para evitar danos adicionais.

Paumapatilha-mediumapatilha única

A legislação ambiental da UE tem geralmente procurado controlar as emissões para, ou proteger a qualidade dos meios individuais – ar, água e (em muito menor escala), solo. Esta abordagem de “meio único” não reconhece que o ambiente precisa de ser considerado como um todo: os controlos das emissões para um meio podem muitas vezes resultar numa mudança de poluição para outro. Por exemplo, a redução das emissões ácidas das pilhas de grandes instalações de combustão através da instalação de equipamentos de dessulfuração de gases de combustão (FGD) pode levar a um aumento da poluição da água ou do solo. O controle integrado da poluição (IPC), ao contrário, procura reduzir a poluição do meio ambiente como um todo. A legislação proposta pela UE exigindo que os Estados-Membros introduzam um sistema de prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC) ainda não foi aprovada pelos Estados-Membros.

Falhas na implementação e aplicação

Uma condição prévia essencial para a eficácia é que a legislação seja devidamente implementada e aplicada no terreno.A não aplicação dos requisitos das directivas ambientais da UE é agora um problema grave. Em 1993, o número de suspeitas de infracção das directivas ambientais – quase 400 – ficou atrás apenas das relacionadas com o mercado interno.(3)

A legislação que não foi implementada de forma adequada inclui a Directiva 79/409 relativa à conservação das aves selvagens, a Directiva 85/337 relativa à avaliação do impacto ambiental e várias directivas relativas à água e aos resíduos.

Um primeiro passo essencial para reforçar a implementação é melhorar a disponibilidade de informação sobre os desenvolvimentos em cada Estado-Membro. O único Estado-Membro para o qual é efectuada uma análise independente, regular e completa dos mesmos – um país em que todos os itens da legislação ambiental da UE são implementados e do seu impacto na prática – é o Reino Unido.(4)

Muitas directivas ambientais incluem vários requisitos que os governos reportam regularmente à Comissão sobre a forma como estão a implementar a legislação. No entanto, esses relatórios podem se tornar pouco frequentes, incompletos ou não ser compilados de forma alguma. Como resultado, informações essenciais para medir a eficácia da legislação da UE são negadas tanto à Comissão como ao público em geral. A Directiva 91/692 relativa à apresentação de relatórios procura colocar as obrigações de apresentação de relatórios dos Estados Membros numa base mais sólida, mas, para ser eficaz, esta será.

Na ausência desta informação básica, a Comissão foi obrigada a confiar nas queixas de outros Estados Membros, Eurodeputados, empresas, ONG ou indivíduos como base para a acção de aplicação da lei.

Até ao abrigo dos termos da sua instituição. O Regulamento1210/90, a questão de saber se a Agência Europeia do Ambiente deveria ter um papel a desempenhar no acompanhamento da implementação das medidas comunitárias nos Estados-Membros foi adiada para decisão até à conclusão de uma revisão dos dois primeiros anos de funcionamento da Agência.

Se a Agência deveria ou não ter um papel formal no acompanhamento e aplicação da legislação da UE, pareceria essencial que a Agência procedesse a revisões comparativas da implementação das políticas para fornecer informações e orientações à Comissão e aos Estados-Membros sobre a eficácia das diferentes medidas e abordagens políticas.