A Grande Depressão marcou um ponto de viragem na história fiscal da América. Antes da década de 1930, orçamentos federais equilibrados em que as receitas fiscais excediam as despesas eram a norma, mas depois disso têm sido raros. A seqüência ininterrupta de orçamentos desequilibrados que funcionaram do ano fiscal de 1931 ao ano fiscal de 1947 anunciava a predominância de orçamentos deficitários na segunda metade do século XX. Em contraste com o período pós-II Guerra Mundial, porém, a política fiscal da era da depressão só tardiamente foi influenciada pelas novas teorias econômicas keynesianas.
O orçamento passou de um superávit de US$ 734 milhões no ano fiscal de 1929 para um déficit de US$ 2,7 bilhões no ano fiscal de 1932. O presidente Herbert Hoover considerou inicialmente os déficits como uma necessidade de curto prazo, enquanto a economia passava por uma correção. Sob sua liderança, o Congresso cortou impostos, aumentou os gastos com obras públicas e estabeleceu programas de empréstimo para ajudar as obras públicas estaduais e locais e o alívio do desemprego estadual. Essas medidas foram totalmente insuficientes para impulsionar a recuperação, mas Hoover reteve-se de gastos deficitários em larga escala por medo de gerar um grande governo. Além disso, a Lei das Receitas Públicas de 1932, que aumentou os impostos, tentou em vão restaurar a ortodoxia orçamental equilibrada, para que os empréstimos do governo não afastassem os negócios dos mercados de crédito apertados. Sua redução do poder de compra só agravou o declínio econômico com a conseqüência de que o déficit permaneceu teimosamente alto.
Hoover foi atacado na maioria das vezes não pela inadequação de seus gastos deficitários, mas por seu excesso. Os líderes empresariais temiam que orçamentos desequilibrados tivessem consequências inflacionistas graves se o governo expandisse a oferta de dinheiro para aliviar as suas necessidades de empréstimo. Para o público em massa, os déficits eram prova de extravagância e má administração governamental. Nas eleições presidenciais de 1932, portanto, considerações econômicas e políticas levaram o candidato democrata Franklin D. Roosevelt a prometer que sua administração equilibraria o orçamento.
As idéias centrais do que ficou conhecido como keynesianismo – que o consumo em vez de investimento impulsionava o crescimento econômico e que os gastos públicos poderiam estimular o poder de compra em massa quando a economia privada estivesse em recessão – tinham poucos adeptos. Nos anos 1890, o economista da Universidade da Pensilvânia, Simon Patten, tinha sido pioneiro na ideia de que o aumento do consumo era a base do bem-estar económico, uma visão posteriormente promovida pelos seus alunos, Wesley Mitchell e Rexford Tugwell, e pelo jornalista Stuart Chase, nos anos 20 e 30. Enquanto isso, os analistas leigos William Truffant Foster e Waddill Catchings transformaram a crença econômica convencional de que o consumo era o resultado da produção em várias áreas populares, tais como Plenty (1925), Business without a Buyer (1927), e The Road to Plenty (1928). Eles ainda argumentaram que os gastos do governo eram o melhor meio de combater a recessão quando muitas pessoas não tinham renda privada para gastar. O economista britânico John Maynard Keynes promoveu visões semelhantes em obras como The Means to Prosperity (1933). “Bom demais para ser verdade – você não pode conseguir algo por nada”, comentou Roosevelt à margem da sua cópia de The Road to Plenty. Ele não se impressionou com Keynes, a quem chamou de “matemático e não economista político” após a reunião de 1934.
No entanto, Roosevelt não teve mais sucesso do que Hoover no equilíbrio do orçamento. Os gastos emergenciais do New Deal em obras públicas, alívio e programas rurais aumentaram os gastos federais para US$ 6,6 bilhões no ano fiscal de 1934 e US$ 8,2 bilhões no ano fiscal de 1936, bem acima do maior orçamento da Hoover, de US$ 4,7 bilhões no ano fiscal de 1932. As receitas fiscais não puderam cobrir essa expansão em uma economia deprimida, então o déficit cresceu para US$ 4,3 bilhões no ano fiscal de 1936, comparado com US$ 2,6 bilhões no orçamento da Hoover para o ano fiscal de 1933. Sempre atento à sua promessa de campanha, Roosevelt viu os déficits do New Deal como um constrangimento e não como um instrumento de recuperação. Assim, ele aumentou repetidamente os impostos – tanto diretos como indiretos – e foi um gastador relutante. Significativamente, a promulgação pelo Congresso do veto presidencial de uma dotação de US$ 2,2 bilhões para o pagamento imediato do bônus dos veteranos da Primeira Guerra Mundial ajudou a tornar o déficit do ano fiscal de 1936 o maior operado pelo New Deal. A verdadeira medida do ativismo fiscal do New Deal não foi o déficit real, mas o déficit do pleno emprego que teria acumulado se a economia estivesse operando em todo o seu potencial. Este índice hipotético diferencia entre política intencional e o efeito da atividade econômica deprimida sobre a base tributária. Ele revela que apenas quatro orçamentos New Deal – os anos fiscais de 1934, 1936, 1939 e 1940 – operaram déficits expansionistas, enquanto os outros não proporcionaram maior estímulo do que os orçamentos de Hoover dos anos fiscais de 1930 a 1932. Além disso, ao contrário da Hoover, Roosevelt poderia ter operado déficits maiores sem medo de aumentar as taxas de juros, porque o New Deal liberou a política monetária e de crédito do controle do Federal Reserve.
Em 1937, a ortodoxia fiscal de Roosevelt levou sua decisão de equilibrar o orçamento do ano fiscal de 1938 como uma precaução anti-inflação, antes da recuperação total. A redução dos gastos federais coincidiu com a primeira cobrança dos impostos previdenciários, que sugaram o poder de compra da economia, e com o aperto da política monetária. O efeito combinado dessas três ações levou a economia em recuperação a uma profunda recessão. Roosevelt enfrentou agora uma escolha difícil de aderir à ortodoxia ou de gastar a sua saída da recessão. Os conselheiros conservadores liderados pelo Secretário do Tesouro Henry Morgenthau insistiram que um orçamento equilibrado era vital para restaurar a confiança empresarial. Por outro lado, o presidente da Reserva Federal, Marriner Eccles, um defensor de longa data da política anticíclica, advertiu que apenas os gastos deficitários restaurariam o poder de compra na economia. O esforço para acelerar a recuperação através do aplacamento dos negócios, disse ele a Roosevelt, “não deu frutos nem em termos de dólar nem de boa vontade”. Outrora uma voz solitária, Eccles agora se encontrava no centro de um grupo de New Dealers liberais que a recessão tinha convertido à mesma causa. Estes incluíam membros do gabinete como Harry Hopkins, Harold Ickes e Henry Wallace, assim como funcionários mais jovens espalhados pela burocracia federal, como Laughlan Currie, Mordecai Ezekiel, Leon Henderson e Aubrey Williams. Eles encontraram justificativa teórica na obra-prima recentemente publicada por Keynes, General Theory of Employment, Interest, and Money (1936), que afirmava que nas economias industriais avançadas eram necessários déficits permanentes para impulsionar o consumo e o pleno emprego.
A batalha pelo ouvido do presidente terminou em vitória para os gastadores. Embora não convencido sobre os déficits permanentes, Roosevelt adotou remédios keynesianos contra a recessão e os justificou com a retórica keynesiana. Em abril de 1938 ele recomendou que o Congresso se apropriasse de US$ 3 bilhões para gastos de emergência e programas de crédito sem aumentos de impostos corolários para impulsionar “o poder de compra da Nação”. Os gastos federais consequentemente subiram além dos US$ 9 bilhões em ambos os anos fiscais de 1939 e 1940, e o déficit cresceu de US$ 0,1 bilhão no ano fiscal de 1938 para US$ 2,8 bilhões no ano fiscal de 1939.
Em contraste marcante com o New Deal inicial, o New Deal posterior adotou os gastos deficitários como sua principal arma contra a recessão. Declarações presidenciais que rotineiramente justificavam os déficits como necessários para compensar o subconsumo ajudaram a quebrar a antipatia do público em relação a orçamentos desequilibrados. Em 1940, grupos socioeconômicos importantes, incluindo agricultores e mão-de-obra organizada, passaram a considerar o ativismo fiscal como essencial. Os gastos deficitários também adquiriram legitimidade intelectual com a crescente aceitação da doutrina keynesiana entre os economistas profissionais. Entretanto, o triunfo do novo pensamento estava longe de estar completo. Na falta de uma estratégia para determinar o nível necessário de financiamento compensatório, os déficits do New Deal dos anos fiscais de 1939 e 1940 eram muito pequenos para gerar uma recuperação plena, que teve de esperar a expansão dos gastos com a defesa em 1941. Além disso, uma coalizão de republicanos e democratas conservadores no Congresso havia sido encorajada pelas reviravoltas liberais nas eleições de meio de mandato de 1938 para decretar reduções nas dotações do New Deal em 1939. Para este grupo, os déficits haviam se tornado um mal político como a encarnação do grande governo.
A experiência da América na Segunda Guerra Mundial finalmente institucionalizou os gastos deficitários como política econômica nacional. Impulsionado por necessidades militares, o déficit federal disparou de US$ 6,2 bilhões no ano fiscal de 1941 para US$ 57,4 bilhões no ano fiscal de 1943. A conjunção de déficits massivos e um crescimento dramático da economia de 56% entre 1941 e 1945 aparentemente justificou a teoria keynesiana, mesmo aos olhos dos líderes empresariais. Esta foi a base para a promulgação da Lei do Emprego de 1946, que consolidou o legado econômico de Roosevelt. Tal como a política fiscal do New Deal, a legislação era imprecisa e limitada, sobretudo na sua incapacidade de garantir o pleno emprego. No entanto, a lei obrigou formalmente o governo federal a combater a recessão e o aumento do desemprego e estabeleceu o presidente como o gestor da prosperidade. Em essência, a prioridade da política fiscal havia mudado de proteger os mercados de capitais em 1932 para proteger e criar empregos até 1946, e os gastos deficitários haviam se tornado o instrumento essencial para atingir esse novo propósito.
Veja Também: ECONOMIA, AMERICANO; KEYNES, JOHN MAYNARD; KEYNESIAN ECONOMICS.
BIBLIOGRAFIA
Brinkley, Alan. O Fim da Reforma: New Deal Liberalism in Recession and War. 1995.
Ippolitto, Dennis S. Uncertain Legacies: Política Orçamental Federal de Roosevelt para Reagan. 1990.
Morgan, Iwan. Défice do Governo: Impostos e Gastos na América Moderna. 1995.
Stein, Herbert. The Fiscal Revolution in America, 2ª edição rev. 1996.
Iwan Morgan