For to år siden sænkede præsident Donald Trump og republikanerne i Kongressen selskabsskattesatsen fra 35 procent til 21 procent via Tax Cuts and Jobs Act of 2017 (TCJA). På det tidspunkt hævdede Trump-administrationen, at dens selskabsskattelettelser ville øge den gennemsnitlige husstandsindkomst i USA med 4.000 dollars. Men to år senere er der ikke meget, der tyder på, at skattelettelsen overhovedet er begyndt at sive ned på den måde, som dens fortalere hævdede.
Trump-administrationen hævdede, at dens selskabsskattelettelser ville udmønte sig i en stigning på 4.000 dollars for den gennemsnitlige husstand
I forbindelse med salget af den store selskabsskattelettelse til Kongressen og en skeptisk amerikansk offentlighed hævdede Trump-administrationen, at selskabsskattelettelser i sidste ende ville udmønte sig i højere lønninger for arbejdstagerne. Skattelettelserne ville trille ned til arbejdstagerne gennem en proces i flere trin. For det første ville en sænkning af selskabsskattesatsen øge virksomhedernes investeringsafkast efter skat, hvilket ville få dem til at øge deres udgifter til investeringer som f.eks. fabrikker, udstyr og forskning og udvikling massivt. Dette investeringsboom ville give den gennemsnitlige arbejdstager mere og bedre kapital at arbejde med, hvilket ville øge de amerikanske arbejdstageres samlede produktivitet betydeligt. Med andre ord ville de være i stand til at producere flere varer og tjenesteydelser for hver arbejdstime. Og endelig ville de amerikanske arbejdstagere få gavn af deres øgede produktivitet ved at forhandle sig til højere lønninger.
I henhold til præsident Trumps Council of Economic Advisers (CEA) ville denne proces “på mellemlang sigt øge den gennemsnitlige amerikanske husstandsindkomst årligt i løbende dollars med mindst 4.000 dollars, konservativt set.” CEA’s “optimistiske” skøn over den gennemsnitlige husstands forhøjelse var 9.000 dollars. Den daværende CEA-formand Kevin Hassett hævdede, at det ville tage “tre til fem år”, før disse massive trickle-down-effekter ville materialisere sig. En række kritikere bemærkede, at det var usandsynligt, at Trump-administrationens påstande ville holde stik, bl.a. fordi de hang sammen med den samme udbudsøkonomi, som årtiers skattelettelser for de rige konsekvent har miskrediteret.
Disse kritikere fremhævede en række fejl ved CEA’s teori om sagen. For det første havde selskaberne store mængder kontanter. For det andet var de i stand til at få adgang til kapital meget billigt med renter på et historisk lavt niveau i næsten et årti. For det tredje var de effektive skattesatser for amerikanske virksomhedsinvesteringer, især gældsfinansierede investeringer, allerede ret lave, hvilket tyder på, at kapitalomkostningerne – for slet ikke at tale om den del, der kan henføres til skatter – næppe holdt virksomhedernes investeringer tilbage. Kritikerne bemærkede, at større markedsstyrke hos virksomhederne betød, at virksomhedernes overskud i vid udstrækning bestod af økonomiske renter og ikke af marginale investeringsafkast. Derfor ville en ny selskabsskattelettelse, selv om den var effektiv, sandsynligvis blive overvæltet på aktionærerne i stedet for at blive geninvesteret af de virksomheder, der modtog skattelettelsen. Kritikerne understregede endvidere, at selv hvis skattelettelserne udløste et investeringsboom, der øgede produktiviteten, ville det langt fra være klart, om arbejdstagerne ville være i stand til at udnytte gevinsterne i betragtning af den uligevægt i magtforholdet mellem amerikanske arbejdstagere og arbejdsgivere.
Det lovede boom i erhvervsinvesteringer skete aldrig
I året efter skattelettelsen steg erhvervsinvesteringerne – men ikke nær så meget, som skattelettelsesforkæmpernes forudsigelser ville have antydet. Desuden konkluderede en undersøgelse fra Den Internationale Valutafond (IMF), at de relativt sunde erhvervsinvesteringer i 2018 var drevet af en stærk samlet efterspørgsel i økonomien – og ikke af de faktorer på udbudssiden, som tilhængerne af skattelettelser brugte til at retfærdiggøre skattelettelsen. Med andre ord synes stigningen i erhvervsinvesteringerne fra den relativt svage periode 2015-2016 at være endnu et eksempel på en økonomisk indikator, der vender tilbage til et mere normalt niveau.
Sværmere er erhvervsinvesteringerne aftaget på det seneste. De seneste data viser, at de private ikke-bygningsmæssige investeringer faktisk faldt i andet kvartal af 2019, hvilket bidrog til en generel opbremsning i væksten. Federal Reserve Chairman Jay Powell pegede på den “fortsatte blødhed”, der forventes i erhvervsinvesteringer og faldende produktion i fremstillingssektoren, som årsager til Feds seneste rentenedsættelse. Målinger af de investeringer, som virksomhederne planlægger, er også faldet. Som analytikere fra det upartiske Tax Policy Center skrev for nylig: “Denne opbremsning i virksomhedernes køb af anlæg og udstyr står i skarp kontrast til præsident Trumps rosenrøde prognose om et langsigtet investeringsboom, der ville føre til årlige lønstigninger på 4.000 dollars eller mere.” Desuden er investeringerne i boliger faldet hvert kvartal siden vedtagelsen af skattelovgivningen.
I stedet for at øge investeringerne væsentligt gik den ekstraordinære gevinst, som virksomhederne fik, i vid udstrækning til at betale rige investorer. En analyse af Fortune 500-virksomhederne viste, at kun 20 procent af det øgede cashflow i 2018 blev brugt på at øge kapitaludgifterne eller forskning og udvikling. De resterende 80 procent af cashflowet gik til investorer gennem tilbagekøb, udbytte eller andre justeringer af aktivplanlægningen. Langt størstedelen af virksomhedsaktierne ejes af de velhavende, herunder udenlandske investorer, og de er således de endelige modtagere af de ekstraordinære selskabsskattelettelser.
Det er klart, at præsident Trumps uberegnelige udtalelser om toldsatser helt klart har skabt betydelig usikkerhed for virksomhederne, hvilket har fået mange til at holde tilbage med investeringer. På nuværende tidspunkt er det ikke muligt at adskille de negative virkninger af Trumps misforståede handelskrig fra hans skattepolitik. Hvad vi imidlertid ved, er, at næsten to år efter, at skattelovgivningen blev vedtaget, er det investeringsboom, der skulle retfærdiggøre selskabsskattelettelserne – og endda betale for disse skattelettelser på lang sigt – ganske enkelt ikke sket.
Selskabsindtægterne er faldet voldsomt siden Trumps skattelettelser
Mens de lovede fordele ved Trumps selskabsskattelettelser endnu ikke har materialiseret sig, kan omkostningerne ses dramatisk i dataene om selskabsskatteindtægterne. Siden loven blev vedtaget i december 2017 er indtægterne fra selskabsskatterne således faldet med mere end 40 procent, hvilket har bidraget til det største fald i selskabsskatteindtægterne fra år til år, som vi har set uden for en recession. Dette har øget underskuddene endnu mere, end eksperter tidligere havde forudsagt. Det amerikanske finansministerium rapporterede, at fra finansåret 2017 til finansåret 2018 steg det føderale budgetunderskud med 113 mia. dollar, mens indtægterne fra selskabsskatten faldt med ca. 90 mia. dollar, hvilket ville tegne sig for næsten 80 procent af underskudsstigningen. Selv om Trump-administrationen og Congressional Budget Office (CBO) forventede, at selskabsskatteindtægterne ville komme noget tilbage i FY 2019, er der endnu ingen tegn på, at det sker, idet 11 ud af 12 måneder allerede er blevet rapporteret for FY 2019.
Persidige incitamenter i TCJA kan opmuntre til investeringer i udlandet snarere end i USA
Som sænkede selskabsskattesatserne, reviderede skatteloven fra 2017 også skattereglerne for amerikanske virksomheders overskud i udlandet. Faktisk var et af de påståede salgsargumenter for TCJA, at lovgivningen ville give amerikanske virksomheder adgang til overskud, der var blevet “fanget” i udlandet af det gamle internationale skattesystem, hvilket ville gøre det muligt for dem at investere mere i USA. I virkeligheden var disse overskud aldrig rigtig blevet fanget i udlandet, og tidligere erfaringer havde vist, at en udvidelse af særlige lave skattesatser til at omfatte tidligere overskud i udlandet ikke ville øge beskæftigelsen eller investeringerne i USA.
Sværmere endnu, da TCJA blev hastet igennem Kongressen, advarede kritikere om, at nogle af de vigtigste internationale skattebestemmelser faktisk ville skabe nye incitamenter for amerikanske virksomheder til at investere i udlandet i stedet for i USA. Loven erstattede det gamle internationale skattesystem (som utvivlsomt var meget mangelfuldt) med en ny ordning, som generelt fritager amerikanske virksomheders oversøiske overskud fra amerikansk skat og dermed favoriserer dem i forhold til indenlandske overskud. Loven indeholder også to bestemmelser, der har til formål at forhindre amerikanske virksomheder i kunstigt at indberette deres overskud i udlandet for at undgå amerikansk skat og tilskynde dem til at placere immaterielle aktiver (såsom patenter og ophavsrettigheder) i USA. Men i henhold til disse to bestemmelser – kendt som henholdsvis GILTI og FDII – kan virksomheder reducere deres skattepligt ved at placere flere materielle aktiver (fabrikker, udstyr) i udlandet i forhold til USA. Derfor advarede en gruppe af førende skatteforskere om, at udformningen af GILTI-ordningen “skubber amerikanske virksomheder i retning af at placere reelle aktiver (og tilhørende arbejdspladser) i udlandet i stedet for i hjemlandet”. CBO gentog denne bekymring og bemærkede, at de to vigtigste internationale skattebestemmelser i TCJA “kan øge virksomhedernes incitament til at placere materielle aktiver i udlandet.”
Det er stadig tidligt, men en ny undersøgelse finder beviser for, at TCJA producerer flere investeringer i udlandet end i USA. Undersøgelsen viste, at siden vedtagelsen af TCJA har de multinationale virksomheder, der har været udsat for høje “repatrieringsomkostninger” – med andre ord de samme virksomheder, som fortalerne hævdede ville være i stand til at udnytte deres “indestængte kontanter” til at investere i USA – øget deres investeringer i udlandet i stedet for i USA. Med henvisning til de incitamenter, der er skabt af GILTI- og FDII-bestemmelserne, konkluderer forfatterne, at disse tidlige resultater “stemmer overens med TCJA’s erklærede mål om at fremme den indenlandske økonomiske vækst”. Hvis skattelovgivningen tilskynder amerikanske virksomheder til at placere flere materielle aktiver i udlandet i stedet for i USA, vil det stille amerikanske arbejdstagere yderligere dårligere.
De omtalte skattelettelsesbonusser var en luftspejling
Endeligt viser nyere data, at skattelovgivningen ikke førte til en meningsfuld stigning i bonusser til arbejdstagere, hvilket afkræfter den kraftige PR-kampagne, der blev ført af fortalerne for skattelettelserne og de selskaber, der modtog dem.
Umiddelbart efter Trumps skattelettelse begyndte selskaberne at annoncere bonusser, der blev tilskrevet TCJA’en. Men nye data viser, at dette måske ikke har været andet end skattemotiverede timingforskydninger. Det skyldes, at selskaberne var i stand til at tage fradrag på bonusser, som de uddelte i 2017 og begyndelsen af 2018, mod den højere skattesats, hvilket gjorde dem mere værdifulde, end hvis de havde uddelt bonusserne senere på året. Dette skabte et incitament for selskaberne til at fremrykke eventuelle bonusser, som de planlagde at uddele senere. Nu, hvor denne metode til skatteplanlægning ikke længere er tilgængelig, har arbejdsgiverne reduceret værdien af bonusser, som nu er faldet til under deres niveau fra før TCJA – hvilket viser, at den meget omtalte fordel for arbejdstagerne var illusorisk.
Slutning
Mens det vil tage år at udvikle og analysere virkningerne af en meget stor skatterevision fuldt ud, tyder beviserne fra de første to år på, at selskabsskattelettelser dræner indtægter fra den amerikanske statskasse, mens de gør lidt, der i sidste ende vil gavne amerikanske arbejdstagere. I stedet for at sive ned til arbejdstagerne har skattelettelserne fra 2017 i høj grad tjent til at fylde lommerne på allerede velhavende investorer – hvilket har øget uligheden yderligere – uden at der er meget at vise for det.
Galen Hendricks er forskningsassistent, Seth Hanlon er senior fellow, og Michael Madowitz er økonom ved Center for American Progress.